研究，中文的意思是积极寻找根本原因和更高的可靠性基础，从而提高职业或效用的可靠性和稳健性。摘自刘一清的《世说新语·文学》。 以下是为大家整理的关于推进市域治理体系和治理能力现代化的问题研究-以盘锦市为例的文章7篇 ,欢迎品鉴！
第一篇: 推进市域治理体系和治理能力现代化的问题研究-以盘锦市为例
【摘要】本文梳理了关于市域治理现代化的研究现状、研究的主要内容和成就，分析了亟待深入研究和需要解决的问题，主要是目前市域社会治理的相关概念与理论体系还没有明确的定义;缺乏市域社会治理的地区差异研究等。提出了今后研究中需要注意的幾点问题：一是要明确政府治理职能，明确分工，责任到人;二是要注重社会组织的培育和发展，充分发挥社会组织在社会治理中的作用;三是要保证市域社会治理的长期性、有效性，坚持以人民为中心的目标导向;坚持问题意识，着力解决社会治理中遇到的难题。
【关键词】市域社会治理;基层社会治理;国家治理;现代化
党的十九届四中全会提出，“加快推进市域社会治理现代化”，市域治理现代化是制度建设的重要组成部分，是国家治理体系和治理能力在市域范围的具体体现。
一、关于市域治理现代化的研究现状
目前研究市域社会治理现代化的资料不多，主要是报纸论文类和文件报纸类。截止到2019年12月18日，在CNKI上以“市域治理”为篇名进行搜索，报纸类文章共57篇，期刊类的文章有20篇，其中CSSCI只有一篇，总体来说理论性文章较少，研究深度不足，多数文章主要是围绕地方的具体实践来展开。比如郭勇的《加快推进山西市域社会治理现代化》，戴大新、魏建慧的《市域社会治理现代化路径研究——以绍兴市为例》，甘文华的《优化南京市域治理体系新方略研究》等文章都是从实践的角度谈及了各地市域治理现代化的内容，遇到的问题以及今后的提升路径。从实施路径来看，比如杨安的《大数据与市域社会治理现代化——厦门实践与探索》，韩冬梅的《加快构建市域社会治理法治化保障体系》，成伯清的《市域社会治理：取向与路径》等文章为我们阐释了新时代提高市域社会治理现代化能力和水平的若干路径。
二、研究的主要内容和成就
1、市域社会治理现代化概念的提出和意义
2018年6月4日，在延安干部学院新任地市级党委政法委书记培训示范班开班式上，中央政法委秘书长陈一新首次提出“市域社会治理现代化”的概念。[1]学者们主要从国家治理和市域治理对比的视角下探讨了市域社会治理现代化的定义。从字面意思上来看，所谓市域，当视为包含一定乡村在内的自成一体的空间体系，聚集了一定规模的人群，内部形成了相对完整的分工和交换体系，同时也在全球分工体系中居于特定的位置。[2]它的提出不仅标志着国家治理体系和治理能力的进一步提高，而且还为国家治理体系搭建了顶层设计和基层实践的桥梁。其次从我国社会治理的着力点来看，市域社会治理现代化是将社会治理的重点从县一级转移到市一级的新时代社会治理创新体系，社会治理以“市”为基本单位，可以更好的覆盖乡村，更好的实现城乡联动。值得强调的是，市域社会治理的最大的特点就是实施方法多样，没有一套固定的模式。这是由于不同城市在其历史传统、文化习俗、风俗习惯、经济发展等情况上各有差异所造成的，因此，市域社会治理是我国已有的国家治理在市域范围的自然延伸、具体实施与因地发展。[3]
对于市域社会治理概念提出的时代背景，有的学者分四个方面来展开。一是从我国社会治理的进程和现状来看，以往我国社会治理采取的改革碎片化、创新个体化等方式已经不能适应现代社会的发展现状了，社会治理需要从“初级阶段”向更高层级的阶段迈进。二是从我国社会发展的脉络来看。城市化的快速发展使得城市结构和人际关系复杂化。造成这种现象的主要原因是城市人口由于受教育程度、年龄、职业等不同，人际交往也因时间、区域等诸多因素发生了很大的变化，涌现出来了诸多的矛盾，在这种层面上，提升市域社会治理现代化建设变得尤为重要。三是坚持问题导向。始终围绕人们反映最集中、最突出的问题，着力解决社会治理精细化、系统化过程中的短板问题。四是互联网的发展为人们的交往、生活提供了极大的便利，并且成为了人们生活中的一部分，那么如何更好的发挥大数据、人工智能在城市化中的作用，提高城市的智能化水平，提升人民的幸福感已经成为新时代市域社会治理的重点内容。[4]
市域治理现代化在国家治理和基层治理中间有着承上启下的作用，具有重要意义。有学者指出，市域治理现代化具有重大的指导意义、实践意义和理论意义。推进市域社会治理现代化既是贯彻落实习近平总书记“推动社会治理重心向基层下移，夯实平安建设根基”指示要求的顶层设计。也是契合中国国情、中央部署、时代要求和基层实际的具体实践。而且也是对基层开展社会治理创新的科学指引。[5]有的学者提出了市域社会治理现代化的内涵主要体现在一是以治理理念现代化为行动先导;二是以治理方式现代化为有效手段;三是以治理能力现代化为核心动力;四是以治理体制现代化为重要保障四个方面。[6]
还有的学者从战略层的高度来说明其对新时代中国社会治理建设的重要意义，第一是事关顶层设计落实落地。这表明其既要贯彻中央关于国家治理的相关政策，也承担着市域范围内社会治理规划、实践的关键枢纽作用。第二是事关市域社会和谐稳定。将社会治理从县级层面转变为市级层面，不仅表明我国社会治理迈向了新台阶，同时也表明市域社会治理是具有更加完备、更加能统筹基层治理的社会治理体系。第三是事关党和国家长治久安。将市域治理提升到国家层面，充分体现了市域治理是解决基层矛盾和防范风险隐患最直接、最有效、最基本的治理层级。[7]
2、市域社会治理现代化的内容和路径
陈一新指出，市域社会治理共有三个维度方面的内容，分别是治理理念现代化、治理体系现代化和治理能力现代化。其中治理理念现代化要树立“五个导向”，坚持目标导向、政治导向、为民导向、问题导向、效果导向。治理体系现代化要优化“四大体系”，构建政治体系、自治体系、法治体系、德治体系。治理能力现代化要聚焦协调社会关系、规范社会行为、新技术防范社会风险等方面，切实提高统筹谋划能力、群众工作能力、政法改革能力、创新驱动能力、破解难题能力、依法打击能力、舆论导控能力。[8]
加快推进市域社会治理现代化建设以来，福建、南昌等地都根据自身情况，形成了一套具有自身特色的城市治理方案，对我们探讨市域社会治理的路径和方案提供了实践经验。
整合当前学者们对建设市域治理现代化的路径，主要有以下几个方面。一是要树立正确的政治导向。坚持习近平新时代中国特色社会主义思想为引领，以满足人民需求，提升人民的幸福感为目标。[9]二是要统筹规划顶层设计，形成市、县、乡、村、格五级贯通的联动平台实现资源的高效利用，充分激发基层社会组织的活力。[10]三是要坚持自治、法治和德治三治融合。建立以党建为引领，自治为主，德治为先导，法治为保障的四层立体治理体系。四是结合创新驱动和智慧治理，积极推进社会治理智能化。积极运用大数据、人工智能等科学技术构建立体化、智能化、协同化的社会治理综合信息平台，突出服务实战导向、突出融合共用导向、突出便民利民导向，不断提升人民群众获得感、幸福感、安全感。五是各方联动，打造共建共治共享的社会治理格局。[11]六是坚持问题意识，着力解决人民关切的突出问题，完善矛盾纠纷多元化解机制。七是要抓龙头牵引，落实综治、法治、国家安全、信访四个责任制，明确社会治理责任。八是要抓机制创新，推进网格化管理、社会化服务，把网格化管理打造成基层治理的重要保障。总之，市域社会治理的主要手段，是运用社会政策，来改善民生，协调社会各方利益关系，应对结构性的社会问题。[12]
3、当前市域社会治理面临的问题
市域社会治理是基层治理的主阵地也构成了国家治理体系中的关键一环，目前来看，由于各地区市域治理的方式不尽相同，所以面临的问题也多种多样。
有学者分别从公共安全风险、社会结构调整、网络技术革命、履职能力不足四个角度带来的新问题、新挑战进行了梳理。[13]一是公共安全风险的高度不确定性和难以预测已经成为了当前公共安全风险的最突出特点;与以往相比，自然因素和人为因素导致的风险相互联系，互相影响，导致公共风险易触发和复杂多变。而面对这些公共安全风险呈现出来的新问题、新挑战的时候，我国的风险管理、监管仍有不足，体制上仍有欠缺。二是由于社会结构调整加快，人们不能及时适应社会结构的改变，从而出现了更多的矛盾纠纷和群体性事件，尤其是新旧观念激烈碰撞的时候，可能会造成人们的心理问题和价值取向发生错位。三是网络技术革命的发展在为人民生活提供更多便利的同时，也产生了一系列的隐患。在用大数据构建网络平台时，各平台的数据整合、共享仍有差距。网络空间治理的措施、网民的行为规范还有待完善。值得警惕的是当前网络犯罪已经成为我国第一大犯罪类型。四是社会组织和社区治理的参与度和效能还有待提高。一方面社会力量参与治理的程度还不够，社会协同治理还有不足，另一方面，市域社会治理的重心在基层，基层治理的核心在社区，而以基层党组织建设为统领、政府治理为主导、居民需求为导向、多元化参与为补充的城乡社区治理新格局还未形成。
有学者对福建厦门在市域社会治理实践过程中遇到的问题进行了总结。第一，关于市域社会治理的相关概念范畴的界定还没有统一的标准，例如市域治理和国家治理在内容上部分重合，所以对市域社会治理的认识仍存在实践和理论上的局限性。第二，收集大量数据以后，如何促进公共参与，提高人民生活水平依然有很大的潜力。第三，相关法律、制度亟需完善。第四，大数据相关平台的建立受限于具体地区、不同情况，所以无法形成一整套的全国智能系统。第五，大数据平台自身的集约化、智慧化、系统化建设有待进一步加强。第六，相关人才缺乏，动力不足。[14]由于市域社会治理自身的复杂性、多样性，不仅对人才的专业化、知识化、技能化有了更高的要求，而且更亟需跨专业、跨学科的多方面人才的参与，才能更好的打通顶层设计和基层治理的通道。
4、推进市域社会治理现代化建设的建议和思考
市域社会治理是国家治理体系和国家治理能力的重要组成部分，也是一项系统性、全局性、基础性、时代性的重大工程，所以有效提升新时代市域社会治理现代化的能力、加速构建新时代市域治理现代化体系显得尤为重要。
有学者从市域社会治理现代化的目标导向出发，提出要提升党组织统筹能力，提升依法办事能力，提升文化引领能力，提升矛盾纠纷预防化解能力，提升工作推进保障能力和强化市域社会治理现代化工作保障等能力。
有学者基于实践的角度，用“首、难、重、贵、关键”六个字贯穿于市域社会治理现代化建设的全路径。首就是夯实基层基础，难在打通“最后一公里”，重在源头防范化解，贵在创新方式方法，关键在共建共治共享。其次要明确市域社会治理基于“新时代”的历史定位，这是基于新中国成立70年来我们在政治、经济、文化、社会、生态文明建设上取得的伟大成就，基于我国主要矛盾的转化，基于我国正处于全面建成小康社会，进而实现第一个百年目标的伟大征程上;再者要把握好“破与立关系”。市域社会治理现代化是一个全局性、系统性的工程，涉及到各个方面的内容，重点是什么，从那个方向入手，采取什么样的方法，能否達到预期的效果都需要进行严格的设计安排。所以既要善于找到“破”的点，也要善于找到“立”的基础，要在充分讨论的基础上，完善相关方案的前提下再进行突破，更好的发挥市域社会治理建设的能力。最后，推进市域社会治理现代化要有“新发展”的思路。[15]推动社会治理理念由“传统”向“现代”转变，由单一主体向多元协同主体转变，由“应急运动”向“长效机制”转变，突出智能化建设和法治保障的手段。
有学者提出提升市域社会治理能力需要做好4个方面的工作。第一，提高群众工作能力。要牢牢把握发展是为了人民，始终以人民为中心是我们的根本出发点和落脚点，社会治理的重心就是如何要提高人民的生活水平、幸福感和获得感。第二，提高解决难题能力。当前社会治理面临的问题一方面来自于长期以来尚未解决的问题。另一方面则来自于新形势下出现的新问题。这些都给我们市域社会治理能力提出了很高的要求，要提高解决难题的能力就是要求我们转变思维方法，不断发展和创新“枫桥经验”，不断提升市域社会治理能力。第三，提高专业化服务能力。随着科学技术对人类生产生活的各个领域产生的影响越来越大，同时社会矛盾的复杂性、专业性、集成性越来越高，社会治理向精细化不断发展，社会治理对高素质、专业化的人才队伍的要求也更加迫切。第四，提高舆论导控能力。[16]社会舆论有积极和消极的方面，积极的社会舆论可以营造良好的社会氛围，而消极的社会舆论严重时甚至可能影响社会的安全稳定，要做好消极舆论的引导，若事情属实，那就及时整改，并将整改的内容和措施向社会通报。若事实不实，要及时澄清。
第二篇: 推进市域治理体系和治理能力现代化的问题研究-以盘锦市为例
健全城乡治理体系、加强城乡社区治理，基层党组织建设是关键。近年来，XX市委主动适应城市社会群体结构和社会组织架构的变化，以大力实施“红色引擎工程”为主要抓手，全面推行基层党组织领导基层治理创新工作模式，收到良好效果。
一、探索背景与实践基础
改革开放以来，XX市经济实现跨越发展，同时城乡基层的生产方式、社会结构等诸多方面也发生巨大变化，对城市基层党建和基层治理形成一系列新挑战。集中体现为“四个不适应”：一是城市建设发展步伐与人口持续流入趋势不适应。人口快速持续流入城市，城市资源环境承载压力不断加大，人民群众对美好生活的向往与发展不平衡、不充分之间的矛盾不断凸显，土地征收、房屋拆迁、公共资源配置等问题日益增多。二是社会管理服务方式水平与经济社会变化不适应。大量“单位人”变成“社会人”，原来由单位承担的公共服务和管理职能逐步推向社会，同时个体利益诉求日益增强、差异明显，对基层管理服务提出新的更高要求。三是传统基层党组织架构与社会组织新变化不适应。城市基层各类组织互不隶属，却又相互交织，主管部门“管得着但看不见”，街道社区“看得见但管不着”，各类群体“一盘散沙”，各类组织“七零八落”，传统基层党组织架构难以很好承担基层社会的再组织再整合任务。四是基层党组织能力建设与领导基层治理职责任务不适应。新党章赋予基层党组织领导基层治理的职责任务，但基层党组织的领导权威、工作力量、服务资源、统筹能力等有限，领导基层治理有责无权、有心无力。
面对这些难点问题，XX市委坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚决贯彻落实习近平总书记关于基层党建和基层治理创新的重要指示精神，积极探索基层党建引领城市基层治理有效路径。出台加强基层建设、创新社会治理“1+10”系列文件，着力破解制约城市基层治理发展的一系列瓶颈问题。大力实施“红色引擎工程”，着力强化基层党组织在基层治理中的领导作用。研究出台《XX市社区党组织领导社区治理的若干规定》，将基层党组织领导基层治理的创新实践制度化规范化，形成创新工作模式。
二、主要做法
(一)建强基层党组织这个领导核心。重点推进3项改革。一是街道管理体制改革。取消中心城区街道招商引资职能及经济考核指标;推行街道内设“大部制”改革，统一设置党建办、公共管理办、公共服务办、公共安全办和2个自主设置办公室，集中抓加强基层党建、组织公共服务、实施综合管理、监督专业管理、动员社会参与、指导社区自治等8项任务。赋予街道党工委对区内职能部门派出(驻)机构负责人的人事任免权、考核建议权，对事关区内群众利益重大决策、重大项目的建议权，以及规划参与权、综合管理权。对城市管理、交通运输、市场监管、文化、农业等领域实行综合执法，执法力量“区属、街管、街用”;对派驻社区的公益性岗位人员，由街道和社区党组织统一管理。二是社区减负增能改革。制定社区减负“九项规定”，取消各级政府部门与社区签定的工作目标责任书、各类面向社区的达标评比活动，规范社区工作台账，明确执法、拆迁、环境整治等事项不得将社区作为责任主体。明确社区服务事项，将长期实践表明社区办不了也办不好的75项公共服务上收街道，将社区服务窗口整合为1-2个综合服务窗口，把社区工作者从“柜台”解放出来，深入群众有针对地开展各类服务。有序引导社会力量，出台促进社会组织健康有序发展实施意见;设立市级社会组织发展基金，扶持培育扶贫帮困、为老服务、助残服务等社区社会服务组织。三是区域化组织体系改革。创新组织设置，由街道社区党组织与辖区机关企事业单位党组织、非公经济组织和社会组织党组织共同组成街道大工委、社区大党委，坚持“虚拟组织、实体运作”，发挥领导和统筹协调作用，实现区内党建资源和公共服务资源的集约利用。创新组织架构，构建“街道大工委-社区大党委-网格党支部-楼栋党小组-党员中心户”五级构架，把基层各类组织和各项工作纳入有效管理。创新组织机制，探索党员不转组织关系、一方隶属、参加双重组织生活的活动方式，把社区自管党员、各单位在职党员、流动党员一并纳入管理;建立群众需求、区域资源和共建项目“3张清单”，将共驻共建责任、内容项目化，做到可评可考可落实;建立责任约束机制，开展共驻共建责任述职评议，评议结果作为驻区单位党建责任制等考核的重要内容。
(二)创新基层党组织领导基层自治、法治、德治“三治并举”有效载体。一是注重“组织带组织”，引领居民自治新秩序。引领自治组织，在新建住宅小区，通过法定程序，把社区“两委”成员特别是党组织书记推选为小区业委会成员，实现双向进入、交叉任职，目前全市XXX名社区“两委”成员进入小区业委会兼职，XXX名社区“两委”成员兼任物业质量义务总监;开展“物业企业党建拓面提质行动”，目前XXX家物业企业中，单独组建党组织XXX家，联合组建党组织XX个、选派党建指导员XXX名。完善自治机制，社区党组织每月召集物业公司、业委会研究涉及物业服务的重要事项，今年以来全市已召开“三方”联席会XXXX次，协调解决XXXX个问题;推广党组织领导下的以“民事民提、民事民议、民事民决、民事民评”为主要内容的“四民工作法”，确保议题提出党组织审核把关、议事过程党组织牵头组织、事项落实党组织协调督办。激发自治活力，制定社区小微权力清单和运行规范，将资金管理、项目建设等纳入清单;探索居务监督委员会委员轮值制度、兼职制度;推行居民参加教育培训、志愿服务和社区其他活动的量化积分管理做法，增强群众“主人翁”意识。二是注重“活动带行动”，引领和谐法治新气象。建设“看得懂”的普法阵地，结合时事热点、重要节点、对象特点，通过宣传折页、法律咨询、以案说法等方式，推动党组织活动、群众文化活动与法治宣传教育有序衔接、同步开展;在每个社区设置法治宣传栏、法律宣讲台，通过法律漫画、法制小品、普法快板等群众喜闻乐见形式，引导居民增强法律意识。宣传“用得上”的法律知识，重点围绕物业纠纷、房屋租赁、噪音扰民等日常问题，识别防范非法集资、地下博彩、资金诈骗等违法犯罪行为，有针对性地开展法律宣传普及活动。打造“信得过”的法治队伍，采取政府指派、购买服务等方式，选派XXX名民警和XXX名执业律师，组建法律宣讲团、援助团，广泛开展“万警进社区”“律师进社区”活动;确定每周四为接待日，在党群服务中心接待群众咨询。三是注重“党员带群众”，引导文明德治新气象。依托社区党员群众服务中心，建立XXX个“道德讲堂”，将党员先进模范人物和道德模范请到社区，广泛开展社会主义核心价值观教育。开展“传家风、立家规、树新风”活动，由社区党组织牵头制定完善居民公约，强化规范约束;协调制定全市业主公约示范文本，指导社区居民依法加强自我约束。组建党员志愿服务队，评选党员志愿服务明星，激励广大党员争做道德标兵。
(三)构建基层党组织领导的信息化社区服务体系。一是全面整合服务资源。整合服务力量，将社区工作者、网格员、物业人员、党员志愿者和部门条线下沉力量等各支队伍，纳入街道社区党组织管理，统一参加组织生活、进行教育培训、开展服务活动，形成服务合力。整合服务阵地，将党员群众服务中心建设纳入城市建设总体规划，目前全市XX%社区党群中心面积达1000㎡以上;推动服务群众的各种政策、信息、人才、服务、项目等资源集成到党员群众服务中心。整合资金资源，将各渠道流向基层的资源和资金“打捆”投放，以党组织为主统筹管理使用;每年投入近X亿元，为每个社区拨付XX万元惠民项目资金;社区党员教育经费从每年每名党员XX元提高至XXX元，社区年度办公经费从每户XX元提高到XX元，社区工作经费平均达XX万/年。二是精准划分服务单元。按照300-500户标准，科学设置基本网格，同步设置基层党组织，选派奉献意识强、群众威信高的党员中心户、离退休老党员担任网格党组织书记，或由社区工作者兼任。以党建网格为基础，以信息化平台为支撑，整合综治、物业、城建、城管、执法等基层治理单元的工作力量、信息数据和工作平台，实现党建工作、民生服务和基层治理“一网打尽”。三是精细提供服务内容。优化政务服务，简化办事流程，实现预约在网上、代办在网格、服务在社区、办事在街道。提升生活服务，做强做优“红色物业”，整合统筹辖区内购物、家政、餐饮、快递、维修等便民服务资源。拓展法律服务，组织警察、法官、检察官、律师等开展专业服务。丰富文体服务，依托党员群众服务中心，依靠党员群众骨干，因地制宜设置政策理论、革命传统、科普知识等文化长廊，定期举办革命纪念及民俗节庆活动。做实关爱服务，组织发动党员和志愿者为困难居民、弱势群体、特殊人群提供服务。开展党员服务，定期开展党员组织关系排查，做好党员组织关系转接，落实“五必访”“五必谈”，教育引导党员不忘初心、牢记使命。
(四)构建基层党组织领导的“四全”服务机制。一是突出进网入格定责，推动工作力量全进入。将“红色工作队”全部编入网格，推动在网上亮明身份、公开承诺。明确网格员负责统筹协调网格内各项事务;由社区党组织分配到各网格的“红色工作队”力量，采取轮值或专职方式配合网格员开展工作。明确网格员既负责对应网格的“全科”服务，又结合自身职能提供“专科”服务，确保网格员人人有责、事事尽责。二是突出见人见事见物，推动群众需求全收集。明确规定收集社情民意是网格员基本职责，该上报的必须第一时间上报，能处理的必须第一时间处理。利用大数据对公共设施使用运行情况进行分析，及时排查隐患。三是突出互联互通互动，推动分级分类全解决。互联信息平台，依托综治社管平台，构建区、街、社区、网格“4级工作平台”，对网格员上报的问题，社区能够解决的，第一时间协调“红色工作队”解决;社区解决不了的，由社区书记上报区、街道，按程序分类处置。互通工作数据，形成区域联动、数据共享、信息互通的社区信息化保障机制。互动解决问题，对受理的一般性问题，实行网格内“马上就办”;对疑难复杂问题，实行“限时办结”;对确因情况特殊难以办理的，及时作出说明，努力确保群众反映问题件件能落实、事事有回应。四是突出评事考责问效，推动服务过程全评价。在社区网格化服务信息平台设置服务评价模块，每个事项由服务对象根据处置、反馈情况，通过手机对事项办理情况，按5个等次作出评价。根据群众评价情况，对“红色工作队”、街道、区直部门工作成效量化积分，积分结果纳入全面从严治党专项考评。对消极应付、处置不力的单位和个人，视情追责问责。
三、下一步打算深入学习贯彻习近平总书记视察XX的重要讲话精神，贯彻落实全国组织工作会议精神，以进一步强化基层党组织对基层治理领导为主线，构建党组织统一领导、各类组织积极协同、广大群众广泛参与的基层治理体系。一是深化体制机制创新。深化街道体制机制改革，完善市、区、街、社区“四级联动”的工作体系，完善社区网格化服务管理机制，构建精简高效的基层治理体制。二是激发基层治理活力。及时总结提炼、系统集成实践中创造的成功经验和有效做法，不断完善社区党组织领导社区自治、法治、德治的方式方法，确保基层治理有魂、有序、有力。三是提升服务群众效能。更加重视运用互联网手段，整合基层各类服务资源、服务项目、服务信息，努力做到普惠服务、公共服务与精准服务、个性化服务相结合，全面而精准地满足群众日益增长的各方面需求。四是升级基层基础保障。持续加大基层投入，重点解决社区工作者建设职业化、基层党组织阵建设地规范化、基层党组织建设信息化等瓶颈性问题，进一步确保基层党组织领导基层治理上“说话有底气、服务有能力、治理有手段、工作有保障”。
第三篇: 推进市域治理体系和治理能力现代化的问题研究-以盘锦市为例
摘要：在现今时代下的市域社会治理体系中，中国的现代化城市面貌、新型治理体系及新时代社会特征等均是社会现代化治理环节中的重要因素。本文首先提出了“市域社会治理现代化”的基本概念，而后依照社会治理现状阐述存在的问题，最终提出推进新时代市域社会治理现代化的相关策略。
关键词：市域社会治理；现代化；社区治理体系
随着时代的不断发展与进步，我国市域社会治理的有效实施已变得愈发重要起来。自党的十八大以来，习主席从国家现状着手，以党及国家的发展为重点战略，同时按照国家的智力提出了具体战略，而市域社会治理体系便显得尤为重要起来。为了提升国家的现代化治理水平，在市域治理的过程中，相关人员应当从国家治理方针着手，合理安排治理制度、有效贯彻落实上级任务，从而在现代化发展进程下有效地贯彻落实社会治理目标。
1“市域社会治理现代化”的基本概念
在我国现今的时代发展下，城市地带的经济发展及社会结构已变得愈发不同起来，若想有效完成市域社会治理的任务，管理人员便应当注重现代城镇的发展特点，注重城市人群的人口构成以及社会关系的变化，从而依照现代化的治理体系有针对性的践行市域社会治理。以下简要地探讨现今市域社会治理应重视的相关因素。
1.1社会结构发生了变化
随着时代的改革，城市群众的身份也相应发生了改变，有较大一部分成员从较小的交际圈跳出而更注重与社会社交关系的发展，这使得社会市域民众的家庭规模正在逐渐缩小着。与此同时，随着经济的发展及生活压力的不断增大，适龄青年对于生育孩子的重视度正变得愈发薄弱起来，这使得社会老龄化正愈发严重起来，同时代际关系较旧社会而言也缺乏足够的紧密度。
1.2民生条件需求正全面升级
随着我国经济水平的日益提升，人民群众对美好生活的需求与向往正逐渐变得迫切起来，与此同时，群众对于社会的法治、民主、公正及安全等需求也变得日益迫切起来。
1.3互联网的社会影响力正愈发增强
随着信息技术的完善与发展，互联网在人们生活中已有着举足轻重的地位。人民群众通过手机或电脑等电子设备动动手指便能够实现购物、娱乐、工作与学习等诸多诉求。然而，在人们生活愈发便利的同时也为骗子提供了可乘之机，在社会治理中，虚拟环境下的诈骗与虚假信息等现象需要治安人员引起重视。
2市域社会治理现代化实践中存在的问题
2.1社区治理体系有待完善
在我国的社会治理体系中，社会治理的主要问题主要体现在基层的治理上。从我国各个地区的社会治理来看，我国市域的社区治理体系仍不够完善，这种现象体现在社会群众力量不能完全得以发挥，同时基层党组织的领导地位也显现不足。倘若在市域的社会治理中能够及时并善于发现问题，同时持耐心态度去解决问题，那么社会治理中最突出的问题便更易得以解决。另外，在社区的治理中，党组织应从细微处关注人民群众出现的问题，并将社区的治理带入到生活化与实际的情境中。倘若在社区的治理体系中，治理人员没有对群众的利益引起足够的重视，那么群众便可能由于治理过程中的缺漏而造成一些不满。因此，注重社会中的基层治理并发挥国家党组织是解决市域社会治理的有效之举。
2.2智能化水平显现不足
在市域社会的现代化治理中，治理人员应当利用科学化、智能化以及法制化手段来提升社会的治理水平。但由于现如今我国的发展仍不充分，因此在社会治理中的智能化水平仍然显现不足。在社会治理中，智慧网络的构建尚未成熟，同时在大数据的平台下，社会治理系统也没有完善起来。此时治理人员便应在现今智能化时代中探索合适的社会治理体系。例如，在南昌市便提出了民事民议、民事民办以及民事民管的自治体系，这使得基层群众的社会治理层面是较为富有活力。另外，由于科技的飞速发展，传统的社会治理模式确已无法满足群众的需求，此时治理人员应当注重迎合现代化发展形势，积极利用信息化网络平台通过大数据系统来帮助群众在心理健康、经济水平等层面保持较高水平，从而更高效的提升市域社会的治理水平。
3推进新时代市域社会治理现代化的相关策略
3.1积极发挥党组织的领导作用
在党的十九届四中全会中对社会群众指出“要加强民族团结，增强中华民族共同体意识，听党话、跟党走，凝心聚力谋发展，在实现同步小康、民族复兴的伟大实践中做出新贡献。”从这一思想来考虑，若想实现市域社会的现代化治理，那么人民群众跟党走的意识是决不能动摇的，同时，若想要改善人民群众的生活水平那么在市域的社会治理方面便应当引起足够的重视。首先在市域范围内应以市区为基本治理单位，并考虑从城区进行治理而后再逐渐提升乡村与城乡的社会治理水平，从而能够在党的指挥下增强群众的生活水平与精神层次。
3.2预防公共安全风险
在市域社会的治理环节中，公共区域的隐患排查是尤为重要的，公共区域通常聚集着大量的流动人群，倘若自在排查环节轻视了公共安全可能出现的隐患，那么社会的治理便会被阻碍，群众也很难构建对现代化社会治理的信赖。治理人员在公共区域的治理中应当及时对发生危险的场所做出预警，同时可以通过城市区域中的智慧城市管理平台及时对公共区域进行监控与排查，从而降低人流较高区域发生危险的概率。
3.3提高解决难题能力
若想积极地完善市域社会治理工作，那么治理人员首先应当注重的问题便是如何运用合适方法来提升为群众解决问题的能力。在社会的现代化治理中，相关人员需要重视群众在社会管理中所发挥的重要作用，唯有依赖与发动群众，社会治理中才能够实现就地解决问题的理想目标。另外，从我国目前社会治理现状来看，如何基层群众的矛盾往往是令警务人员头疼的一点。针对基层群众的矛盾，治理人员可以尝试从问题的源头着手解决。例如，在群众家庭纠纷矛盾的治理中，相关人员应当以社会党组织领导为核心，联合社区及妇联等正规性组织来调节家庭矛盾。而对于家暴此类极其恶劣的家庭矛盾，治理人员应当积极联合司法机关帮助弱势群体维护自身权益，从而践行落实市域的社会治理目标。
4结束语
综上所述，在我国新时代局面下，积极做好市域的社会现代化治理工作是十分有必要的。治理人员应当积极地发挥党组织的领导作用并落实习主席的社会治理要求，在社会的治理中主动、积极、公平的解决治理中出现的多方问题。另外，治理人员应当积极预防公共安全风险并有意提升社会治理工作下解决难题的能力。
参考文献
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[3]陈一新．推进新时代市域社会治理现代[N].人民日报,2018(5):17.
第四篇: 推进市域治理体系和治理能力现代化的问题研究-以盘锦市为例
市域社会治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的应有之义，也是国家治理效能得到新提升、新发展的重要基础。党的十九届四中全会《决定》提出了“构建基层社会治理新格局”的战略目标，并提出了“加快推进市域社会治理现代化”的行动目标，标志着市域社会治理进入新阶段。十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，再次明确“加强和创新市域社会治理，推进市域社会治理现代化”。2020年11月，习近平总书记对平安中国建设作出重要指示，强调“紧紧围绕坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化总目标，落实总体国家安全观，以共建共治共享为导向，以防范化解影响安全稳定的突出风险为重点，以市域社会治理现代化、基层社会治理创新、平安创建活动为抓手，建设更高水平的平安中国”。
市域在国家治理结构中处于关键层级，具有承上启下的枢纽作用、以城带乡的引擎作用、以点带面的示范作用。与基层相比，市域具备完整的社会治理体系，具有统筹协调各方资源和调动一切治理因素的天然优势，化解突出矛盾和重大风险的能力更加明显，但治理对象复杂多样、治理风险严峻重大。因此，必须高度重视、积极谋划、认真推进，才能更好预防化解社会矛盾纠纷，更好促进治理理念、治理体系与治理能力的全面提升，更好实现国家长治久安。
一、构建多元主体群策群力的社会治理体系
多元主体群策群力参与治理，是社会治理的重要特征。实现市域社会治理现代化，离不开党政、社会和群众的共同努力。因此，要持续完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，打造共建共治共享的社会治理格局。要集中发挥党政、社会和群众的治理智慧，持续保持干部群众同心同德、共谋治理的优良传统，理性面对复杂多变的社会治理形势，成功破解市域社会治理中存在的各种痼疾和难题。尤其是，既要充分发挥党领导市域社会治理的制度优势，全地域、全过程、全方位加强党的领导，把党的领导落实到市域社会治理各领域、各方面、各环节；又要加强政府在社会治理工作中的主导作用，提高政府依法行政、依法履职能力水平，切实加强法治政府建设，推进政府职能体系优化协同高效；还要尊重人民群众的首创精神，维护人民群众的主体地位，在市域社会治理中统筹兼顾不同阶层群体的多样性、差异化诉求，引导各类社会组织和市场主体积极参加服务社会、防控风险、化解纠纷等工作，激活社会治理的基层细胞，健全党建统领自治、法治、德治相融合的城乡基层治理体系，最大程度实现党政、社会和群众优势互补、良性互动，形成解决社会治理和平安建设难题的强大合力。
二、为市域社会治理现代化注入新的时代内涵
市域社会治理的重心在基层，新时代“枫桥经验”的发源地也在基层。新时代“枫桥经验”作为党领导下干部群众社会治理智慧的结晶，不仅被誉为政法综治战线的一面旗帜与化解基层矛盾、维护社会稳定的典范，也发展成社会治理现代化的“中国方案”。因此，坚持发展新时代“枫桥经验”，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解机制，将系统治理、依法治理、综合治理、源头治理贯彻于社会治理全过程，为市域社会治理现代化注入新的时代内涵。打造具有市域特色的新时代“枫桥经验”升级版，是推进市域社会治理现代化题中应有之义。当前，广东省佛山市南海区发挥区、镇、村三级联动作用，特别是在乡镇构建起“一个中心（多元矛盾纠纷化解中心）统筹+多部门（司法、人社、法庭、社区民警中队）驻点联合+村居基层预防”的大调解格局和“一站式接待、一揽子调处、一链条解决”的工作机制，形成纵向贯通、横向覆盖的矛盾纠纷化解网络。陕西省延安市宝塔区枣园街道办加速建设综治中心，以延安精神引领社会治理创新，以“一线工作法”助推平安创建，整合基层社会治理力量，优化人财物等资源配置，在乡镇一级实现便民服务、矛盾化解有机融合，着力实现群众办事、解纷“只进一扇门”“最多跑一地”。这些实践均是巩固基层基础、创新体制机制、坚持发展新时代“枫桥经验”的典型，为推进市域社会治理现代化提供了有力参考和有效路径。
三、立足市域构建具有鲜明地域特色的治理模式
要立足市域，因地制宜，体现优势，探索形成贴合各地治理实际、具有鲜明地域特色的治理模式，为丰富和发展中国特色社会主义社会治理制度提供源源不断的实践和经验支撑。这是由我国当前人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾决定的，也是与全国各地差异明显的经济、社会、文化发展现状相匹配的。市域社会治理现代化，既要强化顶层设计，通盘考虑，提出明确的方向和任务，也要发挥地方的主动性和积极性，尊重地方干部群众的首创精神，形成“百花齐放”的生动局面。目前，浙江省诸暨市推进综治工作、市场监管、综合执法、便民服务四平台建设，强化“线上”与“线下”密切互动，凸显大数据优势，形成以“平台”为核心的市镇联动、部门联动、政社联动、全市一体的共治共建模式。内蒙古自治区鄂尔多斯市实施“1133”牧区社会治理模式，通过构建一个实战化综合服务平台，建设一套网格化服务管理体系，打造驻村工作、人民调解、政法服务三支基层工作团队，探索社会治理信息化、综合服务流动化、固定场所集中化工作模式，实现了服务方式从单一向多元转变，政府职能从管理型向服务型转变，工作作风从被动服务向主动服务转变，改善了党风、政风和民风，形成了市域社会治理现代化的“牧区样本”。这些符合地方实际的经验，有效提升了人民群众获得感、幸福感、安全感，有力推动了市域社会治理现代化的进程。
总之，实践没有止境，理论创新也没有止境。市域社会治理现代化，需要以防范化解市域社会治理难题为突破口，立足实际，突出特色，坚持理论与实际相结合、发展与创新相结合，努力建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，实现社会繁荣稳定与人民安居乐业。
第五篇: 推进市域治理体系和治理能力现代化的问题研究-以盘锦市为例
摘要：十九大报告提出的乡村振兴战略是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化强国的一项重大战略任务,也是新时代社会主要矛盾转化背景下推进城乡融合发展的重要路径。传统乡村管理模式显现出基层政权“悬浮化”、乡村管理“单一化”、自治组织“行政化”、村支“两委”“不在场”与农民态度“冷漠化”,使得城乡二元制的结构性矛盾难以消解,也导致城乡发展不平衡、农村发展不充分的局面。因此,应通过乡村治理转型来推动乡村振兴:基层政府下沉衔接乡村治理事务;构建“三治合一”的乡村治理体系;增强自治组织的乡村治理主体责任意识;提升“第一书记”的乡村治理水平;积极培育“新乡贤”来激活内生型乡村治理力量,由此形成政府治理、社会参与和群众自治的合作共治格局。
一、文献综述
党的十九大报告提出“实施乡村振兴战略”,为新时代乡村发展指明了前进方向,也为推动城乡融合发展提供了新思路,更为乡村治理体系和治理能力现代化提出了新要求。在我国推进现代化建设进程中,农业农村现代化长期处于薄弱环节,其短板效应已严重影响到全面建成小康社会目标的实现。虽然“社会主义新农村建设”在一定程度上弥合了城乡发展之间的区隔,但城乡二元制所造成的农村基本公共服务供给不足、农业产业结构设置不合理与农民生活水平低下等现实问题仍在延续。尤其是工业化与城镇化的快速发展,加剧了农村的“空心化”与“边缘化”,而依靠“行政命令”手段的传统乡村管理模式更是难以适应复杂多变的基层社会环境,乡村治理亟需转型和升级。
乡村振兴战略是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化强国的一项重大战略任务。从新农村建设到实施乡村振兴战略,意味着新时代推进城乡一体化进程到了城乡深度融合发展的阶段,无论是农村经济社会发展目标,农业产业供给侧改革,还是农民自治体系的构建,都到了升级换代的阶段。作为乡村振兴的主要路径,乡村治理一直是学术界关注的焦点,学者们主要从新农村建设、乡村改造、乡村重建、乡村复兴入手,具体如下:
1.新农村建设路径:以城镇化推动新农村建设,扩充乡村治理资源。中央提出新农村建设,反映出单靠农村自身的力量难以克服日益扩大的城乡差距,需要在工业反哺农业、城市支持农村的总体框架下进行[1]。新农村建设是国家整合的重要目标和任务,也是国家与社会的二元性整合走向一体性整合,而城镇化正契合了城乡均衡发展的新农村建设目标[2]。城镇化能够吸纳新农村建设中的剩余劳动力,为其提供可利用的人力、物力、财力等资源;新农村建设为城镇化提供必要生产生活材料,进而提升城镇化的辐射作用[3]。换言之,新农村建设是政府主导、社会多元主体参与的惠民工程,目的在于解决我国城乡二元结构矛盾,推动乡村社会转型[4]。因此,应加强城镇化与新农村建设之间的良性互动[5],推动城乡一体化发展,进而提升乡村治理的可及性。
2.乡村改造路径:以生态文明建设推动乡村改造,优化乡村治理环境。中国乡村改造运动由探求农业出路向社会角度研究农村问题转变,由单纯关注农业科学化转为推进农村社会整体改造[6]。在传统中国乡村,维持家庭生活稳定与兴旺是农民的利益取向,任何打破以小家庭为基本生产单元的社会关系的乡村改造都必然与农民形成对立关系[7]。生态文明建设正是缓解人与自然对立关系的重要途径,也是当前乡村改造的突破口,旨在树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念,把生态文明建设融入经济、政治、文化、社会等建设中[8]。美丽乡村建设是中国推进生态文明建设的重点工程,也是实现城乡一体化发展战略起点和改善农村人居环境的顶层设计[9]。在政府动员和基层互动下,美丽乡村建设得到可持续化推进,为乡村治理提供了良好的制度环境。
3.乡村重建路径:以吸纳共同体推动乡村重建,优化乡村治理结构。有学者认为,由于农业文明的式微和乡土文化的断裂,加剧了乡村结构和文化内蕴的“空洞化”,应重建乡村公共空间,重构支配农民的行动地图,确立起彰显新乡愁的“软乡村”,形成留住乡愁的共同体[10]。当代乡村重建的基本路径主要是以政府为主体的行政力量推动的新农村建设与各种社会群体或个人进行的乡村建设活动[11],但在此过程中却造成了乡村精英流失,使得乡村社会的自治与发展的动力缺失,因而乡村重建的内涵在于再造乡村共同体。乡村重建的目的在于通过缩小城乡差距来缓解社会转型所产生的冲突,弥合共同体的鸿沟,从而促进共同体的转型[12]。因此,新农村建设的社会动员模式具有村庄共同体再生产的治理正功能,有利于恢复村庄人气、再造村庄公共空间、复兴乡村文化,提高农民合作意识[13],进而形成乡村治理共同体。
4.乡村复兴路径:以城乡互动推动乡村复兴,实现乡村自主治理。乡村复兴指的是乡村在城乡聚落的连续谱系中具有独特而又显著的地位,在城乡平等的互补关系下,乡村内部能在经济、人居、治理、农民生计等方面实现自给与繁荣[14]。乡村复兴是对当前快速城镇化过程中乡村衰败现象与乡村传统发展模式的反思,旨在通过乡村重构重新焕发乡村发展活力、实现乡村可持续发展[15]。作为乡村复兴的实践主体,乡村精英主要围绕积极竞选、示范引导、组织动员和资源整合4个方面开展行动,并且取得了促进乡村经济发展、维护乡村社会秩序、培育乡村社会资本和保护乡村传统文化的治理绩效[16]。国家希望借助外部资本来激发乡村自主发展的能力,从而对乡村生态环境、基础设施、公共服务等资源进行合理配置,推动乡村复兴[17]。因此,应在新型城镇化中重构“乡村主体性”,使城乡发展对等和平衡,让乡村主动向价值回归、自身造血、繁荣复兴的方向转型[18]。
总体来看,既有文献沿着“建设—改造—重建—复兴”的思路对乡村治理进行全方位探讨。一方面,按照“传统—现代”的发展理路对乡村治理的主体、方式与模式变迁情况进行探究,以此构建出各自的分析框架与理论取向。另一方面,大多数文献采取案例实证的方式对各地区的乡村治理情况进行评价,尤其在新农村建设总体研究方面成果较为丰富。目前,乡村振兴的研究仍处于初始阶段,特别是在新时代社会主要矛盾转化的背景下,乡村治理面临何种困境,如何转型才能推动乡村振兴?有鉴于此,本研究首先从社会主要矛盾转化的宏观层面分析国家实施乡村振兴战略的目的;其次从传统乡村管理的中观层面探讨实施乡村振兴战略面临的困境;最后从乡村治理转型的微观层面阐述乡村振兴战略的实践路径,以期为后续研究提供参考。
二、实施乡村振兴战略的主要目的:化解社会主要矛盾
毛泽东在《矛盾论》中将主要矛盾界定为“规定或影响着其他矛盾的存在和发展”[19]。当前,我国社会主要矛盾发生了转化:“人民日益增长的物质文化需要”转变为“人民日益增长的美好生活需要”,不仅意味着社会供需结构由较低层级供需矛盾向中高层级供需矛盾的转变,从“数量短缺型”供需矛盾向“优质不足型”的供需矛盾转变,也意味着党的方针政策和政府的执政理念随着新时代的发展而调整、改变,更意味着传统的“建设—改造—重建—复兴”路径难以适应新时代乡村可持续化发展的新要求,应通过转变乡村治理方式来推动乡村振兴、转型和升级。
(一)我国社会主要矛盾转化的历史变迁
社会主要矛盾与党在一定历史时期的中心任务具有一致性,因此,在国家治理与治理能力现代化建设过程中应对社会主要矛盾进行理论化的透视,把握深层矛盾关系,有助于深化认识社会本质和基本国情,从而有针对性地转变乡村治理方式,实施乡村振兴战略的各项制度安排。
从历史变迁来看。社会主要矛盾是生产力和生产关系之间、经济基础和上层建筑之间的矛盾,贯穿于整个社会历史发展过程始终,也是不同历史发展阶段的集中、突出表现[20]。民主革命时期的社会主要矛盾是封建社会中地主阶级同人民大众的矛盾,近代中国半殖民地半封建社会中帝国主义同中华民族及封建主义同人民大众的矛盾,其推动作用突出地表现为社会性质的质变和社会形态的更替[21]。过渡时期到社会主义探索初期的社会主要矛盾论围绕着“向自然界开战”与“阶级矛盾”“人民内部矛盾”与“敌我矛盾”这两对范畴进行[22]。改革开放以来,虽然“落后的社会生产”得到了改善,社会各个层面深刻变革,但社会主要主要矛盾处于“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”。具体而言,“物质文化需要”呈现发展速度迅猛、新旧更替频繁、横向日趋多元、纵向逐渐高端和发展不平衡的总体性特点[23]。
从现实背景来看。目前我国的公共服务体系难以满足人民群众多方面、多层次的需要,人民群众自谋生计的努力常常遭遇到陈旧僵化的社会管理体制的束缚。因此,当前我国社会的主要矛盾是落后的社会管理体制和公共服务体系跟不上人民群众的需要,束缚了人民群众自己解决自己生计问题的努力[24]。正因为如此,党的十九大提出我国社会主要矛盾已经转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。人民的美好生活需要不仅包括日益增长的物质文化需要,而且包括在此基础上衍生出来的获得感、安全感、幸福感以及尊严、民主权利、公平正义等需求[25]。由于经济发展的不充分与地区间发展的不平衡,使得以消耗自然资源和体力劳动为特点的粗放型经济增长方式仍长期持续[26]。社会主要矛盾的转化,意味着在新时代背景下,满足人民日益增长的美好生活需要成为各级政府的执政目标,同时也揭示了不平衡不充分发展已成为制约全面建成小康社会的突出短板和薄弱环节,也成为制约实施乡村振兴战略的主要因素。
总体而言,社会主要矛盾的转化也意味着解决和处理主要矛盾的路径发生变化,就是要改变原有重城市、轻农村的发展思路,树立城乡融合发展理念,协调各主体推进乡村振兴战略的实施。具体而言,要在推动共建共治共享发展理念的基础上,着力解决好城乡发展不平衡不充分的问题;在提升发展质量和效益的基础上,增加人民群众的共享感和获得感,进而推动城乡社会全面进步。
(二)社会主要矛盾转化对乡村治理的影响
农村税费改革后,国家不断加大对农村的政策倾斜,减轻了农民的负担,加上工业化、信息化、城镇化和农业现代化的协同推进,乡村社会治理格局发生了根本性变化。原有收取农业税费和执行计划生育政策的乡村管理问题得到一定缓解,不仅改善了干群之间的紧张关系和基层的社会面貌,也在一定程度上推动了基层政府从管理向服务转变,逐渐从计划生育等“硬指标”任务抽身出来,回归至供给公共服务的“软指标”。
如何对现有各种下乡的资源进行分配,或是对原有沉睡的资源进行再分配,以及提供何种公共服务方式进行制度匹配则成了当前乡村治理的难点。尤其在新时代我国社会主要矛盾转化的情况下,乡村治理的实践路径也相应调整,主要集中在各级地方政府如何将乡村治理资源(资金、项目)与制度供给的有效性进行匹配,进而改善城乡发展不平衡不充分的局面,使农村逐渐向国家现代化发展的中心靠拢,进而实现城乡融合发展。从现有分配机制看,乡村治理资源的分配和补偿机制涉及的主体广泛、涉及的领域宏阔、涉及的时间跨度很长。而作为乡村治理资源分配的执行者,“条块”部门之间的利益冲突在一定程度上加剧了资源分配的不均衡,由此形成的“分利秩序”造成了资源在下乡的过程中严重耗散。
虽然国家通过下发各类型的规范性文件要求各级政府落实乡村治理的各项制度安排。但在此过程中,由于基层政府存在自利性的偏好,进而采取选择性执行的方式进行回应,使得乡村治理政策“悬浮化”,严重背离制度设计的初衷,导致一些项目资金分配不均衡,项目监管不到位、项目资金使用不透明等问题突出。由于治理资源的稀缺性而导致分配的不均衡,使得各村庄发展呈现明显的差异性,有的甚至排斥在城乡发展之外,边缘化的趋势日益突出,由此加剧了干群之间的紧张关系,更多地折射出村庄发展需求与乡村治理资源分配不足之间突出的矛盾。
总体而言,社会主要矛盾的转化,不仅要求各级政府将惠农政策的好事办好,把资金、资源分配下基层,更是要求对乡村治理的方式进行优化和升级,使乡村治理资源得到充分利用,进而实现乡村均衡性发展。
(三)社会主要矛盾转化与乡村振兴战略的内在关联
改革开放以来,我国城乡面貌得到较大改善,但城乡二元结构所造成结构性矛盾依然突出。城乡差距扩大化、农村发展边缘化、乡村管理真空化,是我国城乡发展不平衡的主要表现。国家统计局公布的2016年宏观经济数据显示,城镇居民人均可支配收入33616元,农村居民人均可支配收入12363元,城乡居民人均收入倍差高达2.72,城乡居民消费支出倍差也高达2.27。从农村层面来看,生产力薄弱、基础设施建设滞后、公共服务供给不足的现实背景严重阻碍农村发展;从农民层面来看,收入和消费水平增长缓慢,看病难、看病贵问题有待解决,医疗卫生保障体系的完善迟缓,这些突出的现实问题是我国城乡发展不充分的重要表现。
扭转城乡发展不平衡不充分的局面,正是党中央提出实施乡村振兴战略的初衷,也是实现我国现代化目标的关键所在。在新时代社会主要矛盾转化的背景下,一方面,在满足人民日益增长的美好生活需要的过程中,实施乡村振兴战略的主体更要把握好人民的需求,在制度供给上更加注重民需导向,使乡村振兴政策与民众需求匹配,进而化解城乡二元发展的结构性矛盾。另一方面,在解决城乡发展不均衡不充分的过程中,更应该注重问题导向,及时解决民众最迫切关心、最亟需解决的现实问题,并加强对民众诉求的回应力度,进而增进民众对政府的信任度和满意度,使基层政权得到巩固。
总体而言,实施乡村振兴战略是党中央在社会主要矛盾转化的新时代背景下作出的一项发展战略要求,不仅对乡村治理的变革起到推动作用,也对乡村治理的推动主体提出更高的要求,更是为乡村治理的实践路径指明了方向。
三、实施乡村振兴战略的困境:传统乡村管理的局限性
从制度层面看,乡政村治是乡村社会治理的主要模式,即国家权力逐渐从乡村退出,集中到乡镇一级,在乡村实行村民自治制度。换言之,地方政府进行乡村治理主要依赖于乡村自治的形式来实现,但这种自治的方式并非排除在正式体制之外,而是在国家法律框架内运行的,因而村民自治的运行逻辑实际上体现的是国家治理,或是政府治理的行动逻辑。从现有乡村管理主体来看,由乡镇政府代表的行政组织与村支“两委”代表的自治组织组成,但各主体在乡村社会管理的过程中呈现出不同的价值取向,难以契合当前乡村振兴的国家治理目标。
(一)基层政权“悬浮化”
农村税费改革后,原本依靠农村税费维持运转的乡镇政府逐渐演变依靠上级的财政转移支付,其行为由过去的“要钱”“要粮”变为“跑钱”和借债,由此,基层政权从过去的汲取型演变成与农民关系更为松散的“悬浮型”[27]。农村税费的改革,虽然使基层政府不再受制于收取统筹提留款与执行计划生育的“硬指标”任务,但却在一定程度上压缩了乡镇财政的运作空间与乡镇政权的自主空间。所谓乡镇政权的自主空间指的是乡镇政权在施行权力过程中,通过其能动作用的发挥所获得的、能够根据自己的意志与决断实施较为独立的行为的空间[28]。换言之,基层政权能够通过科层组织的权力关系网络自下而上来获取更多的体制内外资源(资金),以确保日常运转,进而实现自身利益最大化,但却经常演变为“谋利型政权经营者”。基层政权之所以采取这种谋利行为,是因为农村税费的改革,将其原有的各项权力上收至上级职能部门,只剩下一些没有实权和资源(科、教、文、卫)等“吃财政饭”机构,这些机构的运行需要基层政权的管辖和财政供给。而在此过程中,基层政权对乡村治理等“软指标”难以顾及,导致乡村社会管理“真空”,催生出更多的不稳定因素,使得巩固基层政权的乡村振兴目标难以实现。
(二)乡村管理“单一化”
乡村社会管理从两种路径开展:一是依赖国家权力的渗透、吸纳和科层化,提升自治组织的治理能力;二是采取自我管理、自我决策、自我教育、自我监督的自治化方式推动社会管理[29]。然而,在乡村管理内部场域,传统以村规民约构建的乡村社会秩序遭到严重破坏,一些村庄的村级事务、集体资源已然被家族式黑恶势力控制,贿选、暴力选举等违法现象不断冲击村民的利益。在乡村管理外部场域,基层政府的职能越位和管理缺位等问题突出,一方面基层政府通过行政命令等手段干预村规民约的制定和废止,表现为越位管理,严重背离村民自治制度的运行;另一方面基层政府不断放任村规民约的制定和执行,在村规民约管理上处于缺位状态,使农村成为法外之地,加上一些不法份子的利用,严重危害基层政权的巩固。质言之,乡村社会不仅面临着阶层利益分化、社会风险增大和民众参与不足的“共同体困境”,也难以扭转乡村自治组织的自我管理与自我协调能力弱化的趋势,使得单靠基层政府这单一主体难以从本质上化解这种不稳定的困境。加之现有维稳方式过于依赖僵化的行政干预,难以从源头上化解基层矛盾,使得乡村社会的维稳变为“越维越不稳”,进而难以实现乡村振兴。
(三)自治组织“行政化”
虽然国家从法律上强调村民自治,但在推动国家治理的各项制度安排上,依然需要国家赋予他们一定的行政功能才能实现。换言之,由于当前乡村自治组织的能力不足,仍需要基层政府强有力的行政介入进行提升,在此过程难免会造成村支“两委”行政化。地方政府通过不断加大财政转移支付力度,将越来越多资金投入到公共服务,由此将村支“两委”吸纳至行政体系,使其更好地贯彻地方政府的各项制度安排。同时,地方政府通过增加机构、扩充职能增多编制等方式赋予基层组织自治更多权力,使其承担更多的社会管理事务。但在实际中,大量社会事务转嫁给基层组织,村支“两委”成为了基层政府的“腿”,导致其工作行政化,工作量严重超标。由此,增设的机构已由“虚设”转为“实做”,最终演变为准政府职能部门而无暇顾及乡村振兴的各项任务。
(四)村支“两委”“不在场”
农村税费改革和新农村建设的深入推进,在一定程度上推动了乡村社会关系结构和乡村面貌的变化。一方面,国家与乡村、国家与农民的关系发生了本质性转变,从索取型转变为普惠型和扶持型[30],干部角色与干群关系从对抗冲突走向缓和。另一方面,国家不断加大对“三农”发展的支持力度,以“美丽乡村”建设等项目制的运作方式加强农村基础设施建设,使乡村面貌由原来脏乱差走向美丽宜居。然而,伴随着乡村治理环境的变化以及国家权力逐渐从乡村社会的退出,村支“两委”呈现出半瘫痪的态势,难以回应群众诉求,因而在乡政村治过程中出现了正式权力的非正式运用现象。国家以项目下乡的形式改善乡村社会治理投入不足的困境,但项目的落实最终依靠村支“两委”干部推动,而如今的村干部大多主要负责项目落地的全程跟踪,难以顾及村级事务的管理与基层矛盾的解决。由于村支“两委”干部的不在场加剧了群众对基层政府的不信任,使得乡村社会出现了严重的“治理”危机,乡村振兴的各项措施难以得到持续跟进。
(五)农民态度“冷漠化”
村民自治制度的实施,虽然加快了基层民主化建设,拓宽了广大农民的政治参与渠道。但从现有乡政村治的实践来看,由于基层政府统揽一切,使得大量的基层社会事务归集到政府身上,无形中挤压了乡村社会的自治空间,严重影响农民参与乡村治理的积极性,甚至表现出“政治冷漠”。以经济建设为中心的基层政府更多关注的是各类经济指标增长,以“往上看”的行政逻辑推动工作,难以顾及乡村社会事务,使得乡村社会治理出现管理“真空”危机。其次,随着改革开放的深入推进,与市场经济相配套的法律体系日益形成,但全面法治意识与法治思维尚未构建起来,如一些群众在遇到司法问题时,并非通过寻求法律途径解决,而是奉行“信访不信法”“把事大到才能解决”等错误理念,或是寄希望于通过违法上访、聚众闹事等方式表达不满情绪,不仅加剧了问题的复杂性,更是激化矛盾,催生出很多乡村社会不稳定因素。最后,改革开放以来,农村经济发展取得质的飞跃,农民生活水平不断提高,但乡村精神文明建设却远远滞后于经济建设,违法违规、赌博滋事、不赡养老人等各类失德现象不断涌现,不仅严重影响了乡村社会和谐,也造成乡村共同体的价值观消逝,使其难以参与到乡村振兴的过程中。
总体而言,在取消农业税之前,基层政权代表国家汲取乡村资源,理应为村庄提供所需要的公共基础设施和服务设施。但是农业税费改革后,在现行的行政体制和财政压力秩序下,基层政权的运转变得不堪重负[31]。在传统乡村管理过程中,国家行政权和村庄自治权的矛盾和冲突难以调和:一方面,基层政权在权力行使过程中,在维稳等“一票否决”的压力型体制下,难以兼顾农民的诉求;另一方面,基层政权代表国家权力对乡村公共资源过度摄取,同时忽视乡村公共服务的供给,使得基层维稳变得“维而不稳”,催生出更多不稳定因素。基层政权的“悬浮化”、维护秩序“单一化”、自治组织“行政化”与“两委”干部的“不在场”,使得乡村治理体制和机制难以构建,更无法推动乡村振兴战略的实施。虽然乡政村治的治理模式有效提升了乡村自治的空间,但在地域间乡村发展不平衡不充分的现实背景下,村庄治理仍需要国家权力的渗透,亟需各主体通过转变乡村治理方式提升治理能力,从而将实施乡村振兴战略的各项制度安排落实到位。
四、乡村振兴战略的实践路径:乡村治理转型
十九大报告用“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”概括了乡村振兴的总要求,通过“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,加快推进农业农村现代化”,意味着在社会主要矛盾发生变化的新时代背景下,需要各主体在乡村振兴战略实施的过程中,明确各自的角色定位,通过乡村治理转型来推动乡村经济社会发展,进而实现城乡融合发展。
(一)基层政府主动下沉,衔接乡村治理事务
随着城镇化进程不断加快,我国城镇化率从2010年的36%左右,至2016年末已提升至57.4%,但与此同时,乡村衰落的趋势愈发凸显。由以往人口迁移的“钟摆效应”转为向城市单一流动,农村老龄化日趋严重,使得基层政权面临“选人难、无人选”的困境,造成一些良好的惠民政策“悬浮”于文件之中,难以落地。作为乡村振兴的基础,产业兴旺是各级基层政府推进乡村经济建设的首要任务。
在乡村振兴战略实施的过程中,首先,基层政府要在加快农业供给侧结构性改革的基础上,通过升级农业产业结构来提高农业产品的综合效益和核心竞争力,加强培育农民合作社、龙头企业、新型职业农民等乡村经营主体,提升招商引资的支持力度,吸引更多的市民下乡、能人回乡、企业兴乡。其次,基层政府应主动下沉到基层,在鼓励和支持农民就业创业的基础上,通过构建新型农业服务体系,以政府购买农村公共服务的方式培育承接主体,使农村经济发展走向多元化,积极引导社会资本下乡,做好进城务工人员返乡的服务工作,打造一批有理念、懂技术、善管理的职业农民,以此提升乡村实体经济发展。再次,基层政府应处理好农民与土地的关系,通过深化农村土地改革,切实保障农民的合法权益,使其积极参与到乡村振兴的过程中。最后,基层政府应加强组织和动员群众参与乡村治理,形成基层政府与群众良性互动的长效机制,以此提升农村发展的内生动力。总之,农村经济社会发展得如何,关键在农民的参与,因为农民既是乡村振兴的推动者,也是乡村振兴的实际受益者,而实施乡村振兴战略的着重点则在于基层政府如何调动农民参与的主动性与积极性。正因为如此,十九大报告提出:“培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的‘三农’工作队伍”来推动乡村振兴战略的各项制度安排落实到位,给予农民带来更多的福祉,进而改变农村的面貌。
(二)构建“三治合一”体系,形成多元化乡村治理格局
十九大报告提出:“加强农村基层基础工作,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。因此乡村治理的侧重点在于通过积极创新治理方式和理念,协同推进“自治、法治、德治”建设。在不断探索乡村治理路径的过程中,加强基层政府与乡村社会的互动,实现政府治理、社会参与与基层自治的合作共治格局。构建自治、德治、法治的乡村治理体系,关键在于基层群众这个核心群体,在实现乡村振兴战略过程中,要激发基层群众的责任感和参与度,实现人与人之间和谐相处,进而实现社会安定有序。
在实施乡村振兴战略的过程中,应加强乡村社会治理模式创新。一是推进自治建设,坚持自我管理、自我服务与自我监督,通过规制基层政府权限,还权于乡村社会,进而提升乡村自治组织的治理水平,同时鼓励和支持社会主体参与乡村建设,形成以党的基层组织为核心,村民自治和村务监督组织为基础,集体经济组织和农民合作组织为纽带,各种社会服务组织为补充的乡村治理体系。二是推进德治建设,通过加强农村的思想道德建设来提升村民的素质修养,立足优秀传统文化,开展社会主义核心价值观宣传教育,完善村规民约道德约束作用,从源头上预防基层社会矛盾的产生,促进社会和谐发展。三是推进法治建设,应广泛开展依法治理宣传教育活动,引导群众运用法治的思维解决问题,形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境,进而推进社会公平正义。
(三)还权于基层自治组织,增强乡村治理主体责任意识
传统中国乡村治理模式正如费孝通所言“皇权不下县、自治靠绅权”的“双轨政治”[32],即中央通过自上而下的行政命令传递至各级地方政府,将政策执行由高层往下层层下达,基层农民通过自下而上的正式或者非正式的渠道,将自身利益诉求传达至高层。在新中国成立之初,以人民公社运动为主的“政社合一”模式加强了对乡村社会的控制。随着人民公社体制的消解与改革开放的不断推进,以家庭联产承包责任制为特点的“乡政村治”在一定程度上释放了乡村社会的发展空间,有效提升了民主化进程。但城乡二元体制所带来的结构性矛盾并没有得到根本改变,难以形成新时代需要的乡村治理格局,更无法适应城乡融合发展的新要求。因此,基层政府应对基层事务管理减少行政干预,主动还权于基层自治组织,在乡村振兴过程中赋予其更多自主权,使其回归至乡村治理的主导者角色。作为乡村振兴战略的推动主体,基层自治组织应强化主体责任意识,充分发挥“承上启下”的作用,积极动员群众参与乡村治理,形成良好的组织基础,以确保乡村振兴战略可持续化。
(四)配强第一书记,提升嵌入型乡村治理水平
为加强农村基层组织建设、解决一些村“软、散、乱、穷”等突出问题,2015年中组部《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》以制度化的方式对嵌入型的乡村振兴主体(第一书记)的职责做出了明确要求,即建强基层组织,推动精准扶贫,为民办事服务与提升治理水平。作为一种嵌入型的行政力量,第一书记能够充分发挥其主观能动作用,提早实现国家加强农村基层社会的政治任务。以此实现与基层社会的有机联系并重塑“国家—基层组织—社会”的三边关系[33]。但实际情况是他们在乡村治理过程中却陷入资源约束下的“有限责任”与治理重任下的“无限责任”的逻辑悖论,使得村庄公共性不断被消解[34]。因此,地方政府应保障第一书记在乡村振兴过程中拥有更多的发挥空间,充分发挥他们的中介作用,使国家治理与乡村治理在第一书记这个平台上得到有效对接,从而更好地推动乡村发展。各级地方政府在因地制宜选派第一书记的过程中,应加强对第一书记的过程管理与业务培训,提升其乡村治理水平,确保乡村振兴战略的各项制度安排有序推进。
(五)积极培育新乡贤,激活内生型乡村治理力量
在新时代背景下,乡村治理体系构建的关键在于人,只有人与人之间和谐相处,才能实现基层社会稳定,进而最大限度增加和谐因素,增强社会发展活力。新乡贤是指在新时代背景下,有资财、有知识、有道德、有情怀,能影响农村政治经济社会生态并愿意为之做出贡献的贤能人士。新乡贤的不断涌现从侧面反映出:一方面,新农村建设不仅改善了乡村基础社会建设,也为新乡贤的产生提供了物质条件;另一方面,村民自治制度不仅提升了基层民众化进程,也为新乡贤的产生提供了政治条件。作为一种非正式力量回归乡村治理的群体,新乡贤不仅熟悉传统乡村社会,也熟悉现代城市生活,能够在一定程度上优化乡村治理结构,突破乡村治理失灵的困境。换言之,新乡贤不仅具备传统乡绅所具有的社会教化职能,也具有掌握和运用现代法律解决乡村社会矛盾的能力,起到连接城市与乡村的桥梁作用。通过新乡贤的自治力量,不仅能够破解乡政村治二元治理格局的结构性矛盾,也能够减少政府治理成本,使乡村治理资源得到充分利用,进而实现政府治理与基层自治有效衔接和良性互动,引导乡村走向振兴的轨道。在新乡贤的带领下,更能激活农民参与乡村振兴的积极性。
乡村振兴战略的推动主体是多元化的。一方面,政府主动吸纳多元主体参与乡村振兴战略的实施,在转变政府职能、提升乡村自治组织能力的同时,也有助于提高公共服务的供给水平,增强党政组织的执政能力。另一方面,在新乡贤的引导下,农民自觉参与到乡村振兴战略的场域中,与党政组织形成分工协作,使党的群众路线不断深化,进而形成政府与民众合作共治的乡村振兴格局。
总体而言,在实施乡村振兴战略的过程中,基层政府主动下沉到基层衔接乡村振兴的事务,回归“指导者”角色,给予基层自治组织更多的治理空间,进而使其“在场”,以制度化的方式增强其主体责任意识,进而使乡村振兴的各项措施顺利落地。构建“三治合一”的乡村治理体系是推动乡村振兴的重要途径,也是突破传统乡村社会管理局限的重要举措。因此,乡村振兴不仅要通过嵌入型的第一书记的行政力量加强自上而下的乡村政权建设,更要通过内生型的新乡贤的自治力量加强乡村自治能力,进而形成以内生力量自治为主、外部嵌入治理为辅的治理格局。但实施乡村振兴战略并非是干预村民自治制度,而是选择一种新型方式进行推动,即乡村振兴战略的推动主体不仅要加强内生型的自治主体的培育,更要通过嵌入型的行政主体进行弥补式治理,从而形成合作互补乡村治理机制,协同推动乡村振兴战略的实施。
第六篇: 推进市域治理体系和治理能力现代化的问题研究-以盘锦市为例
【摘要】农村协商治理是一种基于过程、程序、合作、参与、认同为特征的新型乡村治理机制，具有农民利益的制度性整合、功能性整合和认同性整合的多维功能。针对我国农村社区协商治理面临协商治理理念偏差，协商治理的主体结构不优、能力不强，协商治理的内容结构性失衡，协商治理的法治化、规范化程度不高，协商治理与乡村治理制度的融合、衔接、联动不够等问题，要系统建构农村社区协商治理的党建引领机制、多元参与机制、规范化保障机制、法治化支撑机制、衔接联动机制，更好地发挥农村社区协商治理在乡村振兴中的作用。
【关键词】乡村振兴；农村社区；协商治理；制度性整合；功能性整合；认同性整合
随着新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化的推进，农村经济社会取得快速发展的同时，农村社区治理不同程度存在基层党建薄弱、农民组织化程度不高、社会组织发育不充分、农民利益诉求不畅等问题。农村社区协商治理作为一种新型乡村治理机制，具有多重利益整合功能，在乡村振兴战略的新时代背景下，系统建构农村社区协商治理机制对推动乡村社区治理体系和治理能力现代化具有重要意义。
一、乡村振兴背景下农村社区协商治理的文献梳理
乡村振兴，治理有效是关键。协商治理是协商民主理论和治理理论融合互动的成果，哈贝马斯指出协商沟通在民主治理中具有决定性的地位和作用，认为理性的协商能够实现偏好的转移和价值的认同，培育社会资本，建构公共性[1]；亨德里克斯认为需要强化协商民主的整合性研究，注重协商民主机制之间的衔接和互动[2]。治理理论认为治理是各种公共或私人机构管理其共同事物的诸多方式的总和，使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程[3]。协商民主与治理具有逻辑上的契合性、过程上的连接性、价值上的统一性和主体上的互动性，对开展农村社区协商治理具有一定的解释力和建构性，为我国农村社区治理提供了新的研究视角和理论基础。章荣君认为农村社区协商治理能够推动精英主政向协商治理转型，促进选举民主与协商民主协同[4]；季丽新认为农村社区协商治理有利于巩固党组织核心地位、防止村干部腐败、培育现代新型农民、维护农村稳定[5]；何包钢认为通过农村社区协商治理建构理性、成熟的公民社会是农村民主发展方向[6]；谈火生认为农村社区协商治理面临理念偏差、农村公共领域发育不充分、农村社区协商治理规则、程序的规范化、法治化程度不高等问题[7]；张国献认为流动性的农村社区遭遇协商主体“虚置化”、协商渠道“堵塞化”、协商会议“形式化”、协商成本“高企化”、协商监督“短缺化”等困境[8]；胡永保提出应完善协商制度及程序规则，保障协商主体的平等，培育农村社区协商主体的民主素质和协商技能[9]；马奔强调应促进乡村经济繁荣、夯实协商基础、完善协商制度、建构协商机制、健全协商法治化路径、发展农村网络协商[10]。
以上成果为深化乡村振兴背景下农村社区协商治理机制研究提供了理论基础和实践借鉴，但还存在尚需深化拓展的空间：一是尚需加强农村社区协商治理的制度性整合机制、功能性整合机制和认同性整合机制的功能研究；二是尚需加强农村社区协商、农村社会组织协商、乡镇政府协商、乡镇人大协商等制度的系统性研究，力求在我国乡村治理制度体系内，建构农村社区协商治理的党建引领机制、多元参与机制、规范化保障机制、法治化支撑机制和衔接联动机制等。
二、乡村振兴背景下农村社区协商治理的整合机制
农村社区协商治理是一种基于过程、程序、合作、参与、认同为特征的新型乡村治理机制，它具有多重利益整合功能，从民主参与维度上能够促进农村社区协商治理的制度性整合，从多元共治维度上能够实现农村社区协商治理的功能性整合，从价值重构维度上能够推动农村社区协商治理的认同性整合，并且三种整合机制之间具有良性互动和协同共进的逻辑关系。
1.民主参与：农村社区协商治理的制度性整合机制
党的十九大报告指出，新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。而我国农村社区发展的不平衡、不充分主要体现在乡村治理体系和治理能力现代化程度不高，这已经成为制约乡村振兴的突出短板。农村社区民主参与能够激活农民的主动性、积极性和创造性，实现农民利益诉求、民主参与的组织化、理性化和制度化。其一，促进农民利益诉求的组织化。当前，农村基层民主机制是党内公推直选和村民直选，农民主要通过村两委组织实现利益诉求，比较好地解决了农民利益诉求的组织化问题。但是，这种以农村党内民主和村民自治为载体的乡村治理是一种存量民主，受法律、法规和政策的约束较多，不利于农民持续性的利益诉求和民主参与。协商民主作为一种增量民主的形式[11]，嵌入到农村党组织领导下的村民自治机制之中，以党内协商、村民自治协商（村民会议、村民代表会议、村民议事会、村民理事会、村监会）、农村社会组织协商等方式，提升农民利益诉求的组织化水平。尤其是以村民议事会、村民理事会、农村社会组织开展的民主协商，拓展了农村社区协商治理的主体，丰富了农村社区协商治理的内容，创新了农村社区协商治理的形式。其二，提升农民利益表达的理性化。随着新型城镇化的推进，农村社会流动、社会分层、利益分化等现象加剧，农民的权利意识得到很大的提高，但是农民利益表达的理性化程度还有待于提升，不少农民缺乏理性表达诉求和协商沟通的意识和能力。农村社区协商治理通过建构丰富多样的协商性平台，充分尊重农民的合法权益，让农民在一个开放、平等、公平的环境下进行利益诉求、利益表达，通过农民主体之间的协商沟通来提升农民利益表达的理性化水平。其三，推动农民利益参与的协同化。农村基层民主建设的基础是选举性民主和自治性民主，如何激发选举性民主和自治性民主的制度功能是农村社区治理的关键问题，通过协商性民主的制度性嵌入，弥补了农村选举性民主和自治性民主的局限，缓解农村“公推直选”和“村民直选”带来的“民主陷阱”和“治理危机”，破解了农村自治性民主中村民会议、村民代表会议的“形式桎梏”，推动农村选举性民主、自治性民主和协商性民主的协同联动，提升农民利益诉求、利益表达、利益参与的系统性、衔接性和整体性。
2.多元共治：农村社区协商治理的功能性整合机制
农村社区协商治理的核心目标是推动多元主体的共治，激活农村社区协商治理的活力和动力，促进乡村振兴战略实施中多元主体的共建、共商、共治、共享。其一，推动农村社区共治主体多元化。完善农村社区治理体系的途径是建构一种多元主体共同参与的制度性平台，农村社区协商治理在尊重既有制度结构的前提下[12]，通过建构村民议事会、村民理事会、乡贤会、老年协会等协商性制度平台，吸纳农民、农村社会组织、乡贤、农民经济合作组织、驻村机构的参与，突破了既有农村社区共治的主体局限，完善了农村社区治理的体系。其二，探索农村社区共治载体多样化。传统农村社区共治的载体主要是党支部和村委会。协商性共治平台的构建，创新了农村社区共治的组织载体，出现了自治性民主范畴内的村民议事会、村民理事会、村监会等，创新了农村社会组织协商载体，产生了农村老年协会、乡贤理事会、农民专业合作社、社区社会组织等协商性主体。其三，强化农村社区共治程序规范化。协商民主既是一种民主形式，更是一种社区共治的机制，从协商主体、协商内容、协商程序、协商形式、协商反馈、协商监督等都有一系列的制度性规范，能够保证农村社区共治的质量和水平。乡村振兴背景下，大量的人才、资金、资源、项目涌入农村，通过规范化、程序化、制度化的协商共治机制，可以提升农民民主参与的意识和能力，培养农民的公共精神和公共理性。
3.价值重构：农村社区协商治理的认同性整合机制
乡村振兴背景下农村社区协商治理还具有重构农村价值、文化、信仰等功能。要强化农村社区的软法之治，培育农村社区的社会资本，构建农村社区的精神共同体，以协商治理促进农村社区的认同性整合。其一，强化农村社区软法之治。乡村振兴战略强调自治、德治、法治、共治的统一，重视村规民约、自治章程等“软法”的功能，要真正发挥农村“软法”的认同性整合功能，要在“软法”制定的过程中尊重农民的权利、利益、风俗、习性，“软法”规则得到村民的参与、认同和接纳，符合村民的生活常识、惯例、习俗等。而这种建立于全体村民的充分协商、沟通、互动和讨论基础上的“软法”，能够促进农村社区多元主体之间的沟通理性、协商理性、价值理性和公共理性的统一，真正发挥“软法”的引领、规范、激励、约束的功能。其二，培育农村社区社会资本。社会资本是社区善治的基石，建构在信任、互动、网络、情感、认同基础之上的社会资本，来自村民的理性协商、合作共治和心理认同，来自农村社区组织公共性的成长，来自社区意识、社区记忆、社区认同的整体性建构。村民通过村民议事会、村民理事会、村监会等协商性平台参与社区自治，开展协商沟通，可增加村民之间、村民与村干部之间、村民与其他利益主体之间的理解和互动。通过农村社区组织内部的协商，社区组织之间的协商以及社区组织与农村两委的协商，培育农村社区社会资本，为乡村振兴和农村社区协商治理提供原动力和保障力。其三，建构农村社区精神共同体。随着农民价值观念的多元化和农村利益主体多元化，农村社区的利益矛盾冲突加剧，亟需提升农村社区的治理能力，化解农民之间、农民与村两委、农民与基层政府以及农村与城市之间的种种矛盾。开展农村社区协商，能够化解多元主体之间的矛盾，找到多元主体之间的“最大公约数”。
三、乡村振兴背景下农村社区协商治理面临的困境
农村社区协商治理作为一种新型乡村治理机制，实践中还面临一些困难瓶颈，如农村社区协商治理的理念存在偏差，协商治理的主体结构不优、能力不强，协商治理的内容失衡，协商治理法治化程度不高，协商治理机制与乡村治理制度的衔接、互动、联动不够等。
1.农村社区协商治理的理念存在偏差
瓦拉德斯指出：“协商民主是一种具有巨大潜能的民主治理形式，它能够有效回应文化间对话和多元文化社会认知的某些核心问题。它尤其强调对于公共利益的责任、促进政治话语的相互理解、辨别所有政治意愿以及支持那些重视所有人需求与利益的具有集体约束力的政策。”[13]随着农村社区转型的加速，为了更好提升农村社区治理效果，不少地方都进行了农村社区协商治理的探索，取得了一定的成效。但是，从整体上看还存在不平衡、不充分问题，特别是对协商治理理念的认识存在较大的偏差。不少基层干部主要把协商治理作为一种工具、手段和方式，更关心农村工作的推动和落实，普遍存在过分重视协商治理的“工具理性”，忽视协商治理的“价值理性”的现象，比较关注协商的结果、形式和方式，忽视协商的过程、规则、程序及协商结果的公开、评估、监督和反馈，甚至出现农村基层干部利用协商治理的形式来规避法律责任、转移治理风险、进行权力寻租的案例。
2.农村社区协商治理主体的结构不优、能力不强
我国乡村振兴战略的实施正处于农村经济高质量发展、社会治理整体性转型和农村社区治理结构性转型的过程之中，治理主体的结构和能力都有待于优化和加强。农村社区协商治理的主体结构封闭，大多仍是传统的农村两委组织，协商治理主体的多元化、代表性、专业性不够，缺乏对乡村社区中乡贤、老党员、“两代表、一委员”等本土资源的深度挖掘，以及乡村社区外部治理资源（如律师、专家、社会组织等）的制度化吸纳，导致农村社区协商治理的公共性、公益性和专业性不足。同时，农村社区协商治理的主体能力不强现象严重，农村基层党组织在确定协商议题、协商规则、协商程序、协商形式、协商过程、协商成果应用等环节的组织力、引导力、号召力、影响力不强，农村社会组织发展不充分，农民参与协商治理的技能和素养不够，制约了农村社区协商治理的功能发挥和价值引领。
3.农村社区协商治理的内容失衡
根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强城乡社区协商的意见》，纳入农村社区协商治理的范围十分广泛，包括涉及农民切身利益的公共事务和公益事业，村民反映强烈的实际困难和矛盾纠纷，党和政府的政策方针在农村社区推进落实情况，各类协商主体提出的协商需求以及法律法规和政策明确纳入协商的议题等，具有很强的公益性、公共性、社区性和政策性的特点。但是，实践中农村社区协商的内容面临结构性失衡，表现为议题大多是“自上而下”形成，主要是为了完成乡镇党委、政府的行政性任务，是一种“自上而下”的权力逻辑和实施路径，缺乏协商应有的互动性、回应性和过程性，而真正涉及村民核心利益，反映农村社会矛盾和治理风险的议题较少，由村民“自下而上”形成的协商议题不多[14]；征询型、听证型和协调型的协商议题较多，而关涉农村社区协商治理的针对性、有效性和公正性的决策型、评议型的协商议题较少，农民参与协商治理的知情权、参与权、表达权、监督权没有得到很好的落实。
4.农村社区协商治理的法治化程度不高
协商治理作为一种新型民主机制，应体现规范化、法治化和制度化的特点，这样才能真正发挥农村社区协商治理的制度功能。但是，我国部分农村社区协商治理的程序化、制度化、法治化、规范化程度不高，随意性较大，农村社区协商治理的平台和方式不健全，关于“协商什么、谁来协商和怎么协商”，缺乏制度化保障和清单化管理；协商还没有贯穿社区治理的决策、执行、监督全过程，协商结果的公开、监督、应用及反馈机制还不健全，制约了协商治理的质量和效率。
5.农村社区协商治理与乡村治理制度的联动不够
农村社区协商治理是一个完整的体系，能够有效激活我国政治制度的治理资源，实现协商民主体系的联动、嵌入、衔接和融合。“要构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道；深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商。”[15]但当前我国农村社区协商治理机制大多还没有嵌入乡村治理的制度体系，更多地是作为农村社区解决村民自治瓶颈的一种制度安排，缺乏与乡镇人大制度、乡村治理制度、村民自治制度、社会组织协商等良性联动，有的地方甚至出现用村民议事会取代村民代表会议、村民会议等情况。
四、乡村振兴背景下农村社区协商治理机制的系统建构
推动乡村振兴战略实施，关键要提升农村社区治理的有效性，而协商民主治理作为一种民主治理机制，能够促进农民利益诉求的组织化、农民利益表达理性化、农民利益参与的协同化，实现农村社区治理的制度性整合；能够推动农村社区共治主体多元化、共治载体多样化、共治程序规范化，实现农村社区治理的功能性整合；能够强化农村“软法”之治，培育农村社会资本、建构农村社区精神共同体，实现农村社区的认同性整合。所以，应充分重视协商治理在乡村振兴战略中的地位和作用，坚持农村社区协商治理的“工具性价值”和“目的性价值”的统一，坚持理念上的民主性与协商性，规范上的程序性和操作性，形态上的有效性和多元性，环境上的兼容性与扩展性，资源上的延续性与创新性，战略上的内生性与移植性，推动农村社区治理体系和治理能力的现代化[16]。
1.强化农村社区协商治理的党建引领机制
强化农村基层党组织在乡村振兴战略实施中的领导核心地位，要特别重视党组织在农村社区协商治理中的主导性作用，创新组织设置和活动方式，提升农村基层党组织的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力。其一，坚持党建引领，以党内协商引领社区协商的方向。加强基层党组织民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的规范化水平，尊重党员权利，发扬党内民主，引导党员参选村民代表及议事代表，村党组织成员可以兼任议事会代表，充分发挥农村党组织在农村社区协商治理中的领导力功能。其二，强化农村党组织在农村社区协商治理的议题、主体、内容、形式、程序和成果应用等方面的引导性。在协商之前，农村基层党组织要广泛听取村民、农村社会组织、相关利益主体的意见建议，引导协商议题形成；在协商过程中，农村基层党组织对协商的主体、内容、形式、程序要严格规范，确保参加协商的主体符合协商内容，推动多元利益主体充分表达诉求，严格遵守协商程序，按照协商议事规则形成书面的协商意见；在协商结束后，要及时公布协商成果，如果存在异议的，要进行必要的反馈说明，并监督相关责任主体落实协商成果，定期对协商意见进行评估考核。其三，完善区域化党建机制。针对农村社区协商治理的结构不优、能力不强的问题，以区域化党建为抓手，整合区域服务资源，鼓励驻村的企事业单位、社会组织、其他机构参与农村社区协商治理，提升农村社区协商治理的能力，健全农村社区协商治理的体系，形成多元主体参与农村社区协商治理的格局和机制。如江苏省张家港市探索以“党建引领+议事平台”的农村社区协商治理机制，通过议事会实现对民意的制度性整合，既是体制内的一种深化和拓展，也是体制外的一种激活和吸纳，激活了农村社区社会资本，实现了农村社区治理的“四个有、六个化”目标（有方向、有底线、有秩序、有活力；党引民治实效化、社区协商制度化、基层治理法治化、治理主体多元化、服务体系社会化、信息资源统筹化）。
2.构建农村社区协商治理的多元参与机制
乡村振兴背景下农村利益主体更加多元化，要以农村社区协商性治理平台为依托，构建民事民议、民事民办、民事民管的多层级基层协商格局，激发多元主体的活力、动力和潜力，建构农村社区多元参与的共治机制[17]。其一，充分挖掘农村社区治理本土资源。建立并完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，充分挖掘农村社区协商治理的本土资源。农村社区是一个熟人社会，各种地缘、血缘、姻缘都能在农村社区协商治理过程中发挥积极作用，需要调动农村老党员、老干部、老教师、老军人等新乡贤的主动性，发挥他们在农村社区协商治理中的独特优势。其二，大力发展农村社会组织。农村社会组织是农村社区协商治理的关键性主体，它是乡村社会分工、利益分化的产物，具有较强的组织性、公共性、专业性和公益性，有很强的凝聚力、整合力和引领力。乡村振兴战略背景下，应大力发展农村社会组织，发挥农村社会组织内部、农村社会组织之间以及农村社会组织与社区治理相关主体之间的协商、沟通、互动，推动农民利益诉求、利益表达、利益参与的组织化、理性化。其三，结合协商主题，引入专家学者、律师、外来群体代表等外部性力量。为应对乡村振兴战略背景下农村社区协商治理面临的新形势、新挑战，应围绕农村社区协商治理的难点、痛点、堵点等瓶颈问题，引入专家学者、律师、外来群体代表等外部性力量，进一步丰富农村社区协商治理的内涵，优化协商治理的结构，健全农村社区多元主体协商共治体系。如江西都昌县探索将基层协商民主“下沉”到自然村，吸收农村老党员、老干部、老教师、老劳模、老复员退伍军人参与社区协商治理，克服了由于村委会管理幅度过大、行政色彩过浓而导致自然村层面群众自治的“空转”现象，推动农村社区多元主体参与下的共建共治共享。
3.健全农村社区协商治理内容的规范化保障机制
农村社区协商治理重点是强化协商治理内容的规范化，真正把与村民密切相关的核心议题纳入协商治理机制。其一，强化“自下而上”的议题产生机制。为避免出现将农村社区协商单纯作为推动乡镇工作和村两委工作的形式，提升协商议题的广泛性、公共性、代表性，应完善以村民议事会、村民理事会、老年协会、农村社会组织为主体的专题协商，听取农村社区相关利益主体的诉求和建议，将协商议题纳入村级协商治理的主要内容，形成“自下而上”的议题产生机制，促进农村社区协商治理的“激活”功能和“吸纳”功能的统一。其二，重视涉及村民切身利益和矛盾突出的决策型协商、评议性协商。充分尊重农民的知情权、参与性、表达权和监督权，拓展农村社区协商治理的形式和类型，加强与农民利益密切相关的决策性协商、评议型协商，问计于民、问需于民，充分发挥农民的积极性、主动性和创造性，建立农民对农村社区治理的监督机制，形成社区协商治理的参与机制、倒逼机制和问责机制，推动多元主体共治和善治。其三，完善协商成果的公开、应用、监督、反馈机制。农村社区协商是一种公共协商、民主协商、参与协商，是培养农村社区公共性的重要载体。影响农村社区协商治理效果的重要机制是信息公开机制、成果应用机制、监督反馈机制。农村社区协商要在阳光下运作，尊重协商中少数人的意见，健全反馈解释机制。针对当前农村社区治理面临的新问题，如农村社区生活垃圾分类、环境综合整治、农民心理健康问题等，要充分利用互联网、大数据、云计算、物联网以及人工智能等新型信息技术手段，探索农村社区网络协商治理新机制。如浙江省余杭区探索“1+3”农村社区协商治理模式，打造“一个协商主体（农村社区邻里协商议事中心）”、“三个协商要素（协商内容、协商形式、协商程序）”，推动农村社区协商治理的功能性整合，落实“谁来议、议什么、怎么议、规范议、有效议”，逐步实现农村社区协商治理的规范化和制度化。
4.完善农村社区协商治理的法治化支撑机制
坚持法治为本，树立依法治理理念，强化法律在维护农民权益、化解农村社会矛盾等方面的权威地位，探索清单化的协商治理制度，强化对村民民约、自治章程的深度协商，培育农民社区协商治理的社会资本。其一，以清单化的形式明确社区协商治理的内容。为提升农村社区协商治理的制度化、法治化水平，在法律、法规不易修改的背景下，探索运用负面清单、正面清单、权力清单、责任清单等形式，对农村社区协商治理的主体、内容、方式、载体、规则、程序进行规范，强化对农村社区协商治理经验的总结、提炼，逐步将成熟的经验做法转化为立法和政策。其二，强化对乡规民约、自治章程的协商。以乡规民约、自治章程为代表的软法，它根植于农民的生活习惯、习俗、习性，建立在农民之间深度信任的基础之上，得到村民的广泛认同和普遍接受，是农村社区协商的制度成果，也是农村社区协商治理的心理基础，具有很强的规范力、约束力、监督力。其三，积极培育农村社区资本。农村社区协商治理的原动力来自对村民自治的信任、合作、理解、互动和协商，通过协商治理形成以社区记忆、社区意识、社区情感、社区认同、社区精神为内容的社区资本[18]，强化对村民行为的价值引领、情感共鸣、行为规范，建构农村社区精神共同体，推进农村社区协商治理中自治、德治、法治的良性互动。如上海市金山区探索用法治思维完善农村社区协商治理机制，引入法律顾问参与农村“村规民约”“自治章程”的协商、制定，实现对农村社区协商治理的清单化、法治化、乡土化，促进党建引领下的农村社区“自治、法治、德治”的统一。
5.构建农村社区协商治理机制与乡村治理制度的衔接联动机制
农村社区协商治理的理念、机制和制度只有嵌入到乡村治理的制度之中，融入到乡村治理的体制机制和社会结构，才能切实焕发出持续的生命力。其一，推动农村社区协商治理与村民自治制度的衔接联动。村民自治是我国农村社区治理历史发展的制度成果，既符合农民的心理认同，又有法律上的制度保障，是一种有效的农村社区治理机制。而建构农村社区协商治理机制是为了促进农村多元主体之间的协商、理解、互动，提升社区治理的公共性、公益性和有效性。应坚持将农村社区协商治理机制与村民自治机制衔接联动，推动农民议事会、农民理事会、老年协会等协商治理组织与村民会议、村民代表会议、村委会之间的衔接，激活农村社区治理资源，强化农村社区协商治理的制度韧性。其二，推动农村社区协商治理与乡镇人大协商的衔接联动。针对农村社区协商治理过程中有可能超出村级组织解决的范围和回应能力的一些共性议题，需要将具有代表性、关键性、重要性的议题上升到乡镇政府层面。乡镇是我国五级政府体系的一级，乡镇人大是权力机关，拥有决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划，审查和批准本行政区域的财政预算和预算执行情况的报告，选举乡镇人民政府乡镇长、副镇乡长的权力。要充分借助乡镇人大制度（人大代表联系制度、人大代表的选举权、质询权、罢免权等）的资源，实现农村社区协商治理与乡镇人大制度权力实施的衔接联动。其三，推动农村社区协商治理与农村社会组织协商的衔接联动。农村社会组织已经成为乡村振兴和农村社区协商治理的重要主体，它往往代表某一领域的农民群体利益，如农民经济合作组织、老年协会等。应推动农村社会组织内部的协商、农村社会组织之间的协商、农村社会组织与农村社区其他主体的协商，建立制度化的协商机制，提升农村社区协商治理的公共性、专业性和公益性[19]。如浙江省温岭市民主恳谈会，充分立足农村社区协商性平台，发挥乡镇人大的权力机关功能，对于村级民主恳谈会上意见分歧、争议较大的事项，由乡镇政府提请人大主席团召开镇人大代表会，由乡镇人大代表审议表决做出决定，实现村级协商与乡镇人大制度的衔接互动。
五、结语与讨论
综上所述，农村社区协商治理机制能够有效化解和回应乡村振兴过程中面临的风险和挑战，实现了以下三个方面的拓展、创新、优化：其一，拓展了农村社区治理的主体结构。改变传统乡村治理过程中村级党组织、村委会、村民代表、村民这种纵向的治理，吸纳了农村社会组织、专家、律师等主体参与农村社区治理，实现了乡村治理对社会力量的“激活”和“吸纳”。其二，创新了农村社区治理的协商程序。基于协商民主的制度性嵌入，从协商主体、协商内容、协商形式、协商反馈、协商监督入手，健全系统化的协商程序，培育村民的理性精神和民主能力，建构农村社区资本和公共性。其三，优化了农村社区治理的格局。通过农村社区协商与乡镇人大协商的互动、衔接，优化了政府治理、村民自治、社会协同的良性格局，促进了农村社区自治、德治、法治和共治的协同联动。
当然，农村社区协商治理机制建设，需要处理好三个问题：一是如何厘清农村社区协商治理的边界问题，即哪些议题更适合协商治理解决，哪些议题不能纳入协商治理范围。不能以协商治理为由突破法律、法规的要求，更不能以协商治理的方式损害农民、村集体以及农村社会组织等合法权益。二是如何保障协商治理过程中“少数”村民的利益。协商是一种理念和价值，更是一种能力和权利，乡村精英更易于操控社区协商治理的议题、程序、流程、结果等，要避免协商治理中的“精英主义”，防止忽视或损害“沉默的少数”。三是如何提高协商治理的效率。农村社区协商治理是一个系统工程，乡村治理中各利益主体之间的协商、沟通、博弈、互动都需要巨大的信息成本、契约成本、执行成本、监督成本[20]。所以，要更好地发挥农村社区协商治理在乡村振兴中的作用，应加强农村基层党组织建设，完善村民自治制度，大力培育农村社区社会组织，挖掘农村社区治理的本土资源，激发农村社区传统文化的活力，系统构建农村社区协商治理的党建引领机制、多元参与机制、规范化保障机制、法治化支撑机制和衔接联动机制。应将协商治理的理念嵌入乡村振兴战略和农村社区治理之中，科学界定农村社区协商治理的内容，规范农村社区协商治理的形式，完善农村社区协商治理的机制；充分激活乡村社区治理的本土资源和传统文化，注重农村社区协商治理的开放性、规范性和均衡性，建构农村社区协商治理共同体；推动农村社区协商治理机制与乡村政治制度的衔接和互动，提升农村社区协商治理机制的整体性、协调性和系统性。
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第七篇: 推进市域治理体系和治理能力现代化的问题研究-以盘锦市为例
摘要：乡村治,天下安。乡村振兴战略的提出要求乡村治理实现治理有效,但是,当前我国乡村治理存在法治缺失、行政化、空心化等困境,这些困境不破解,就谈不上实现乡村振兴。在乡村振兴背景下,要解决乡村治理难题,可以从思想、制度、经济、人才四个方面齐发力,四管齐下破解困境,实现振兴。
1乡村振兴战略对乡村治理的要求
党和国家十分关心乡村发展和乡村治理,进入新时代,为解决好“三农”问题首次提出实施乡村振兴战略。可以说,乡村的发展质量就直接影响着我国的现代化水平和质量,现在提出实施乡村振兴战略就好比给乡村下了一场及时雨,让乡村发展焕发生机和活力。乡村振兴战略的总要求是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”,其中,“治理有效”是推动乡村振兴的保障性要素和关键性环节。打铁还需自身硬,乡村振兴有国家政策支持之外,更需要乡村自身增强治理能力。因此,要走乡村振兴的发展道路,就必须要夯实乡村治理根基,把握好乡村治理关键环节。乡村治,百姓安,国家稳。无乡村善治,必无乡村振兴。
2当前乡村治理面临的困境与挑战
2.1治理内容困境:自治水平低,法治意识弱,德治力量小
在我国广大农村地区,是践行村民自己当家做主的村民自治制度。但农村地区经济条件差,大多数人还在为基本生活愁苦,而对于自治和权利表达关心较少。绝大部分村民并不关心政治生活,持有一种自治消极、政治冷漠的态度,这导致自治效果大打折扣。自治需要文化基础,显然在这方面农村的硬件设施并不扎实,村民受教育程度低,对自治制度的理解和认识不够深刻,简单的认为自治就是想管什么就管什么、想怎么管就怎么管。这导致村民自治主体被歪曲,出现“一人之治”的不正常现象;导致村民自治功能行政化和经济化;导致村民自治权力异质化,居心不良之人乘机大行腐败之风。先天的缺陷,再加上后天条件的不足,乡村治理自治水平低,自治形势严峻。
封建传统思想的影响在农村仍然根深蒂固,一些村民遇事仍然相信迷信而拒绝科学,法制观念和法治意识薄弱,不信法不懂法不守法的现象比比皆是。当前我国正在建设法治国家和法治政府,而农村的种种“不法行为”与此相悖,不符合乡村治理法治要求。在德治方面,农村地区主要表现为德治力量小,德治本是农村的优势,但当前这种优势不仅不存在,还成了乡村治理过程中一种局限。拜金主义、功利主义、奢靡之风、攀比之风、懒惰之风等种种不良社会风气流入农村,造成道德下滑,乡风败坏,德治力量被严重削减。
2.2治理方式困境:传统乡村治理方式不适应新时代乡村治理现代化要求
费孝通先生说中国乡村社会是一种“熟人社会”,而现在已经转换为“半熟人社会”,“乡土中国”转变为“城乡中国”。我国传统乡村治理方式采用的是正式村民自治与非正式乡村德治相结合的模式当前这种模式已日益凸显出其局限性。新时代乡村社会矛盾更加尖锐,乡村治理问题更加复杂,“单一”利益主体变为“多元”利益主体,“单位人”变为“社会人”再加上乡村社会流动性加大,旧模式已经不适应新要求。因此,必须转变传统的治理模式,创建现代化的乡村治理体系。
2.3治理体制困境:乡村治理“行政化”现象明显
在实际生活中,村民往往忽视了自治的权利,忘记了自己是主人这个身份,村治演变出“行政化”现象。在乡村社会里,大多数村民都会有“官本位”思想,即便知道是村民自治制度,但依旧会认为“村长”“村支书”“村组长”等是“官”,在日常工作中会习惯按指令行事,习惯把自己当下级,坚决服从上级命令,忽视掉自治、自主、自决、自裁。从成文制度来看,村民委员会起到的是一个桥梁和中间人的作用,主要是负责将政府和村民连接起来,但是在农村政治实践中,乡镇政府把村委会当下级组织,将其“行政化”,把“指导”变为“领导”。乡镇政府对于各村来说就是“一肩挑”“一言堂”,拥有绝对的话语权,而村干部和村民就变成了下属,村干部既从身份上成了“行政化”,也从行为上成了“行政化”。普遍“行政化”歪曲了村民自治性质,导致乡村治理难度加大。
2.4治理主体困境:乡村“空心化”严重,治理主体缺失
在农村,大多数村民以农业为生,但农业经营成本高、历时长、收入低,农村本土资源和条件不能为当地村民提供更好的发展机会。村民为寻求更好的发展纷纷选择离开农村,涌向大城市。外面世界繁华现代,与朴素简单的乡村社会截然不同,城市强大的“虹吸效应”吸引了乡村大量的人才、技术和资金,致使资源流失。随着乡村“空心化”加剧,大多数农村地区只见楼房高起,却不见人群居住,往往只有过年过节时农村人口会大量返乡,节日一过村又成了“空心村”,这种节假性的人口流动深深影响着乡村治理效果,甚至会加剧乡村治理难度。乡村治理,毋庸置疑,治理的主体是村民,服务的对象也是村民,但人口的流失和流动,使得乡村治理主体缺位。留在乡村的“三留守”人员,他们整体文化程度低,公民意识不强,政治参与消极,乡村治理主动性低,即便有心也无力参与乡村治理和乡村发展。乡村严重“空心化”,导致乡村主体自治缺位,使农村基层自治工作难以有序开展、乡村集体事务管理监督时常流于形式。
3破解乡村治理困境,实现乡村全面振兴
3.1思想路径:....坚持党建引领乡村治理
乡村治理是国家治理的重要部分,其治理好坏与国家命运发展休戚相关。破解困境,实现振兴,......坚持党建引领乡村治理。坚持党建引领乡村治理,一要坚持党的政治领导,始终坚定党的政治理想和政治目标,始终坚定党的政治立场和政治路线。二要坚持党的组织领导,乡村治理的人员调配、职位安排、职责分工等工作要坚决服从党的组织领导和组织建设。三要坚持党的思想领导,思想牢固是重点,必须坚定“四个意识”,做到“两个维护”,筑牢乡村治理工作的思想战线。
3.2制度路径:健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系
乡村治理是一项兼具复杂性和系统性的长期工程,不能一蹴而就,必须结合当下的新形势,制定一套与时俱进的现代化乡村治理体系。党的十九大报告提出必须创新乡村治理体系,走乡村善治之路,建立健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。“三治”结合乡村治理体系,不是简单的“1+1+1”,而是系统、要素、环境、结构、功能的重新生成,是一种深度融合和整体推进,深刻地体现出系统性和总体性特征。“三治融合”不能搞还原论,不能分而治之,而要坚持整体论,通盘设计、统筹兼顾,将“三治”融合到全部基层社会治理工作中。“三治”是内容,“融合”是精髓,要精准把握自治是基础,法治是保障,德治是支撑的基本原则,才能达到“三治”实质融合,才能真正达到“3X3X3”的治理效果。
3.3经济路径:大力发展乡村经济,夯实乡村治理物质基础
经济是基础,进入新时代,发展乡村经济必须要抓住政策优势,立足于本土资源,走乡村特色经济发展道路。发展乡村特色经济,必须要以创新、协调、绿色、开放、共享为指导,促进农村经济高速度、高质量发展。必须要坚持经济与生态平衡发展,经济收入增长的同时又有山清水秀、鸟语花香。必须要立足于本土文化,大力引进信息化、智能化、“互联网+”的数字经济,与时代接轨。唯有经济扎实,才能保证乡村振兴持续发展。
3.4人才路径:立足于新乡贤文化,引进新乡贤人才参与乡村治理
“空心化”导致乡村治理的主体缺失。因此,必须要引导农村人力资源回流,立足于新乡贤文化,引进新乡贤人才参与乡村治理。乡村振兴关键在于人才振兴,新乡贤作为“有学识、有人脉、有能力、有资源”的能人群体,对实现“治理有效”发挥引领作用。乡贤文化是地域性的精神文化,是扎根于乡村本土社会的文化,具有贤、诚等特点,推进乡贤文化建设,有利于培育文明乡风,乡村富裕发展。乡村社会有其独特的人情、人文,立足于本村乡贤文化,以乡情、乡思、乡愁来吸引和凝集各方成功人士返乡并投入乡村治理中,是乡村治理的另一创新之举。中国人讲究落叶归根,具有浓浓的家乡情怀,新乡贤的回归能为乡村发展和乡村治理带来新的技术、人才和资金,能有力促进乡村振兴。乡村治理要依靠内生性自治,这种内生性主要是来源于人与人之间的联系,新乡贤的回归能加强这种联系,增强内生性,有助于重建乡村治理秩序。新乡贤既有对乡村社会的独特情怀,又有新思想、新理念、新价值,他们参与乡村治理能更好的推进乡村振兴建设。
总之,乡村振兴背景下,必须要从思想、制度、经济、人才四个方面入手,全力破解乡村治理困境,为实现乡村振兴创造善治环境,只有达到乡村善治,才能有序推进乡村振兴。
关于推进市域治理体系和治理能力现代化的问题研究-以盘锦市为例【七篇】
https://m.habasit-longbelt.com/content/143003.html
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